Gestion optimisée du patrimoine et stratégie patrimoniale

By 23 July 2012

II… à la stratégie patrimoniale

Voici quelques atouts de l’inventaire, quand il est exploité comme un outil stratégique. L’inventaire permet de :

1) Régulariser certaines situations par la connaissance du statut juridique des biens, et des utilisateurs

La connaissance de chaque bien permet d’abord d’éclaircir la situation juridique de chacun d’eux. L’enchevêtrement des compétences et l’insuffisance du suivi des accords (parfois implicites) entre collectivités sur les mises à disposition de biens, ont conduit à des situations où l’on finit par ignorer le statut juridique du bien, voire même par avoir des doutes sur le réel propriétaire. L’inventaire a donc pour mérite d’éclaircir la situation juridique des biens, et donc les droits et responsabilités de la collectivité sur ces biens. L’inventaire donne la matière des analyses juridiques (cf. partie 2 chapitre 2).

L’inventaire est le moyen d’avoir une vision exhaustive de l’ensemble des utilisateurs des biens de la collectivité. Les études techniques et fonctionnelles (cf. partie 2 chapitre 1) doivent se référer à l’inventaire, pour être sûr de n’omettre aucun équipement. Mais surtout, l’inventaire permet de déceler les éventuels occupants sans titre du domaine public et d’engager une réflexion sur les ressources perçues des redevances d’occupation du domaine public. C’est alors l’occasion se s’interroger sur la fiabilité des procédures de gestion locative et d’affectation des biens.

C’est ce qu’a entrepris la ville de Paris ces dernières années. Par un travail de fourmis visant à recenser les biens du domaine public faisant l’objet de concessions d’occupations temporaires, elle s’est aperçu qu’elle ignorait l’étendue de son domaine, que les redevances étaient assez faibles, et que beaucoup d’occupants ne s’en acquittaient pas, faute de savoir que le lieu occupé était propriété de la ville. Dans un souci de valorisation des biens, Paris a alors décidé de mettre en concurrence systématiquement les concessions d’occupation. Les durées de celles-ci ont été limitées, et les redevances augmentées. Pour certaines concessions, des critères d’attributions ont été élaborés lors de la procédure de mise en concurrence pour encourager certaines activités (soutien aux activités théâtrales sur les colonnes Morris, soutiens aux projets sportifs pour la concession de la Croix-Catelan… ).

2) Maîtriser les impacts financiers par la connaissance d’éléments chiffrés sur l’aspect physique des biens

En s’appuyant sur l’analyse économique et financière de chaque équipement, et sur des données produites par les analyses techniques, l’inventaire assure une connaissance précise des quantités : nombre de bâtiments par catégories, surfaces d’équipements, valeurs des biens,… L’analyse de ces quantités (via des unités d’œuvres) va permettre de :
– mieux négocier les contrats d’assurance. L’objectif sera d’éviter que l’assureur s’accorde de trop grandes marges en jouant sur les incertitudes quant aux quantités réelles. C’est en se basant sur leur inventaire que des collectivités ont pu exiger des révisions de primes et de tarifs d’assurance.

– mieux négocier les contrats d’entretien, lorsque l’entretien de bâtiments est délégué ou lorsque l’entretien est effectué par l’occupant. En ayant une bonne connaissance des surfaces et de leur modalité d’utilisation, des économies sont réalisables. Il arrive que des communes aient financé l’entretien de surfaces n’existant plus ou servant de lieux de stockages.

– s’assurer de la fiabilité des éléments figurants sur les rôles fiscaux, et de rechercher si la collectivité peut bénéficier d’exonérations sur des biens imposés. Il s’agit de s’assurer que des impôts ne sont pas payés sur des biens n’existant plus, ou sur des biens dont la collectivité n’est pas propriétaire.

3) Mieux amortir les biens, grâce à la connaissance de leur valeur comptable

La valeur comptable d’un bien est celle du coût historique du bien, ou coût d’acquisition (qui peut être ajusté si le bien a subi d’importants travaux ou selon les éventuelles provisions pour dépréciation d’actifs). C’est à partir de la valeur comptable que sera calculée la durée d’amortissement du bien. Cette méthode est contestable, d’abord parce que la valeur comptable d’un bien ne reflète pas la valeur économique réelle du bien (valeur du marché), ensuite parce qu’il est absurde de vouloir déterminer la valeur de biens qui n’auront jamais vocation à être cédés ou loués (églises, musées, monuments historiques…). Une valeur comptable faible peut néanmoins avoir le mérite de dégager une plus value si le bien est cédé.

4) Optimiser la rentabilité socio-économique des équipements par les taux d’occupation

L’analyse fonctionnelle des équipements existants permettent d’évaluer le taux d’occupation des ouvrages. La recherche de rentabilité sociale et économique des biens passe entre autres par la maximisation de leur utilisation. Il s’agit alors d’accroître le taux d’occupation des équipements. La détention d’un bâtiment a toujours un coût pour la collectivité (entretien, assurance, …). Ces charges doivent se justifier par l’utilisation maximale du bien. Allouer des fonds au financement d’un équipement peu utilisé empêche de mobiliser des ressources pour d’autres services ou d’autres investissements. Optimiser l’occupation des équipements revient à rendre plus de services en baissant les coûts.

Un taux d’occupation peut se mesurer de diverses manières : nombre d’usagers par rapport à la capacité d’accueil de l’équipement, nombre d’usager par rapport à un temps donné (journée, semaine, mois, année), nombre d’heures d’accueil effectives d’ouverture par rapport au nombre d’heures d’accueil possibles dans l’absolu…

Les taux d’occupation sont essentiellement déterminés par les évolutions démographiques (renouvellement de population, flux migratoires), par l’attractivité des équipements et des services (horaires, tarifs, qualité, diversité de l’offre…), et par la nature de l’équipement.

Les gymnases connaissent en principe de très forts taux d’occupation (pendant les journées de la semaine ils sont occupés par les scolaires pour les activités d’EPS, les soirs par les clubs sportifs, les weekends par les compétitions sportives ou les activités évènementielles). (pour une commune de plus 40 000 habitants : 14h par jour pendant les 5 jours de la semaine, et en moyenne 18h par week-end).

En revanche, les écoles ont souvent de très faibles taux d’occupation (souvent dédiées uniquement à l’enseignement et quelque fois à des activités péri-scolaires comme l’aide aux devoirs, ateliers éducatifs, elles ne sont ouvertes que 4 jours dans la semaine, 10h par jour).

Si le taux d’occupation maximal d’un équipement est de 14h par jour, 7 jours par semaine (les vacances et jours fériés ne sont pas pris en compte), le taux d’occupation d’un gymnase de centre ville peut facilement s’élever à près de 90 %, alors que celui d’une école ne sera que de quelques 40 %. Alors que la rentabilité sociale d’un gymnase est assurée, une école passe plus de la moitié de sa vie à être inoccupée (si l’on ajoute vacances et jours fériés, le taux d’occupation baisserait davantage).

Le rapport interministériel des années 70 proposait d’accroître le taux d’occupation des écoles en y accueillant des activités péri et para scolaires, des colonies de vacances, des cours de formation continue pour adultes, des réunions d’associations…

La maximisation du taux d’occupation temporel des équipements présente en outre l’avantage de sécuriser les ouvrages, dans la mesure où des bâtiments occupés sont moins sujets à des dégradations extérieures.

Pour autant, la recherche du taux d’occupation maximal ne doit pas nuire à la qualité des services rendus. (L’augmentation du taux d’occupation d’une halte-garderie dans le but d’accroître la participation financière de la CAF altère les conditions d’accueil des enfants, et accentue la pénibilité du travail des agents, source d’absentéisme.)

La question du taux d’occupation soulève souvent le problème de la bonne gestion des plannings, lorsqu’un bien a plusieurs utilisateurs. La difficulté réside souvent dans la distinction entre le gestionnaire et les utilisateurs. En effet, un même équipement sert parfois à des usages multiples, et peut être soumis à un système de cogestion par plusieurs services. Les acteurs étant difficilement identifiables, les responsabilités sont alors souvent diluées. La décentralisation de l’affectation de locaux pose aussi des difficultés pour recenser l’utilisateur et le réel gestionnaire. Exemple : la direction centrale de l’immobilier a affecté un équipement à la direction des affaires culturelles, laquelle a confié la gestion du bâtiment à un gestionnaire qui affecte l’espace à plusieurs associations. Qui maîtrise alors l’équipement ? La maîtrise des locaux est souvent un enjeu politique. En effet, les élus responsables d’un secteur opérationnel se sentent souvent « propriétaires » des équipements. Il existe une « politisation du patrimoine » qui suscite opacité ou faible rendement social des équipements. (Ce problème rejoint celui évoqué en chapitre 1 sur les limites de la plurifonctionnalité des équipements). Des locaux très peu utilisé ou devenus vacants sont gardés en réserve par des services opérationnels, alors qu’ils pourraient servir à accueillir des activités relevant d’autres directions. L’inventaire permet de déceler ces problèmes.

5) Améliorer l’équilibre territorial de l’offre en équipements et infrastructures

L’inventaire permet de connaître la répartition des biens sur l’ensemble du territoire de la collectivité. Il s’agit alors d’évaluer la qualité de l’équilibre territorial de l’offre en détectant géographiquement les éventuels manques de services.

Cette connaissance de la répartition des équipements est un moyen pour les grandes et moyennes collectivités de chercher à optimiser les implantations des immeubles à usage technique ou de bureaux. Beaucoup de collectivités ont développé leur parc de bureaux au fil des ans, sans schéma directeur, avec pour conséquence un patrimoine sous-utilisé et mal exploité, mal entretenu, des coûts de dispersion des sites non évalués…

Grâce à l’inventaire du patrimoine, des collectivités ont ainsi pu rationnaliser les espaces qu’elles occupaient. C’est sur cette base qu’elles recherchent des parcs moins onéreux, en regroupant des activités pour susciter des synergies, en cédant des espaces dont elles n’ont plus l’usage…

La cession de patrimoine est un moyen de retrouver des marges de manœuvre financières. En 2003, la forte hausse des produits de cession d’immobilisation dans les communes (26%) a expliqué l’essentiel des recettes d’investissement hors emprunt. Comme le souligne Jean-Baptiste Fauroux, beaucoup de décideurs prennent conscience qu’il faut en finir « avec le mythe selon lequel ce qui est à nous ne coûte rien » 105. Lors de cession, l’appel à des professionnels du mobilier peut s’avérer indispensable pour ne pas déstabiliser le marché local.

6) Dégager une programmation des travaux à réaliser

Les informations légales et réglementaires de l’inventaire sont assez limitées : localisation du bien, caractéristiques principales. Elles ne renseignent qu’insuffisamment sur la qualité et l’état technique des biens, sur leur conformité aux normes, sur leur capacité à répondre aux attentes des utilisateurs, sur l’optimisation de leur utilisation, sur les dépenses et ressources qu’ils génèrent… Il est donc nécessaire de dépasser les exigences règlementaires pour faire de l’inventaire un réel outil de gestion pour la collectivité. Son objectif est ainsi de mieux connaître pour mieux gérer.

La difficulté est que les informations utiles à la valorisation des biens sont dispersées entre les différents services parce qu’elles émanent de domaines très divers (techniques, financiers, juridiques…) supposant des compétences d’experts. Or, gérer son patrimoine de manière optimale nécessite des recoupements de données (un domaine d’experts ne peut répondre à lui tout seul à la question de priorisation des travaux, de la bonne affectation des équipements, de coût des biens vacants…). Aussi est-il nécessaire de développer des outils de coordination, un langage commun, pour que les services puissent s’échanger des informations sur le patrimoine. Pour beaucoup de gestionnaires, le meilleur moyen pour confronter les informations des différents acteurs, est de bâtir l’inventaire sur la notion de « référentiel commun ». Un référentiel commun consiste en un outil d’échanges des informations qui concernent le patrimoine, entre différents services, pour effectuer des analyses permettant de décider d’actions d’optimisation du patrimoine. Le but est de pouvoir dégager une vision globale, d’insuffler de la cohérence dans l’exploitation des biens de la collectivité. La logique du référentiel commun est celle d’une gestion partagée.

Ce n’est qu’à l’issu des analyses techniques, fonctionnelles, économiques, financières et juridiques, que les élus doivent choisir les projets d’investissement à réalisés. C’est l’ensemble des ces analyses qui permettent de dégager des critères de sélection, tous tournés vers le souci d’efficacité, d’efficience et de qualité. A ce stade, les élus détiennent les clés de la performance de l’investissement.

Intervient alors la phase de mise en œuvre des choix d’investissement. La réalisation d’investissements s’étale sur plusieurs années. L’analyse financière ayant dégagé une capacité d’investissement annuelle, la mise des en œuvre des investissements se trouve confronté à la contrainte financière. Il est probable que tous les investissements ne puissent être réalisés, ou alors qu’ils ne puissent débuter au même moment. Aussi faut-il avoir recours à des outils permettant, toujours sur la base de critères objectifs soucieux de l’efficience et de l’efficacité des projets, de hiérarchiser les interventions, de les planifier dans le temps, afin de réguler au mieux les dépenses d’investissement, pour respecter les équilibres financiers. Pour cela, les collectivités ont saisi la pertinence des outils extrabudgétaires que sont les programmations pluriannuelles d’investissement (PPI) et les autorisations de programmes et crédits de paiement (AP-CP).

Lire le mémoire complet ==> (Investissement et performance : De la conception stratégique à la gestion opérationnelle)
Mémoire pour le Master professionnel Management du secteur public
Université Lumière Lyon 2