FEADER : un fonds essentiellement agricole et environnemental

By 9 July 2012

§2) Le FEADER : un fonds essentiellement agricole et environnemental

Il est maintenant démontré que le Conseil de l’Union et la Commission Européenne ont une tendance à privilégier les mesures agricoles et environnementales dans la définition de la politique de développement rural. L’axe un et deux ont en effet été les premiers bénéficiaires des récentes réformes de la PAC. Cette observation se manifeste également dans la distribution des fonds par les Etats membres eux-mêmes.

Dans les règlements, l’axe deux, que l’on peut qualifier d’axe « agro-environnemental » est privilégié, il l’est également largement dans l’utilisation de l’enveloppe FEADER, tout comme l’axe un. Ainsi, les « enfants pauvres » de la politique de développement rural se révèle une fois de plus être les axes trois et quatre, qui privilégient les mesures multisectorielles et une approche intégrée du développement.

A/ La conception du FEADER dans le cadre règlementaire : une attention portée sur l’axe environnemental

Il convient d’étudier la répartition des axes de la politique de développement rural décrite dans le règlement de 2005 qui cadre la période de programmation 2007-2013. Les dispositions règlementaires nous indiquent un premier indice quant à la dotation budgétaire de chaque axe et permettent de mieux appréhender l’importance donnée aux différentes mesures de la politique rurale européenne.

Les Etats membres sont contraints de respecter les grandes orientations du Conseil sur l’utilisation du FEADER. Selon les textes, 10% au moins des fonds alloués dans le cadre de la politique de développement rural de l’Union devront être alloués à l’axe un, essentiellement tourné vers les mesures de soutien au secteur agricole et forestier. Un minimum de 25% de l’enveloppe sera destiné à l’axe deux, privilégiant les mesures agro-environnementales. En ce qui concerne les deux derniers axes qui encouragent des mesures multisectorielles, 10% seront alloués à l’axe trois et enfin 5% à l’axe quatre (2,5% seulement pour les nouveaux entrants).

Dans ses propositions, la Commission, préconisait un financement réparti différemment avec 15% pour l’axe un et trois, 25% pour l’axe deux et 7% pour l’axe Leader. Les Etats ont baissé les taux de distribution des fonds. Ils sont ainsi moindrement limités dans la mise en œuvre de leur politique de développement rural. Les Etats membres sont en effet contraints de respecter les planchers réglementaires faute de voir toute mise en œuvre bloquée. Un non respect de ces taux entrainerait le non versement de la part du FEADER qui leur était allouée.

L’abaissement du taux de l’axe Leader est symptomatique du fait que les Etats ont du mal à accepter une approche locale et intégrée du développement rural. Une telle méthode de gouvernance peut s’avérer être un frein à leur souveraineté, le contrôle des groupes d’action locale (GAL) Leader leur échappant en grande partie. En outre, le programme est innovant dans le sens où il a pendant longtemps exclu les agriculteurs qui ne pouvaient ni recevoir des financements Leader ni monter un projet de cet ordre. Un moindre financement permet donc de légitimer l’existence d’un tel programme. Pourtant, le règlement rappelle au paragraphe 51 : « au regard de l’importance de l’approche Leader, il convient qu’une part importante de la contribution du FEADER soit réservée à cet axe ». Evaluer à 5% au moins la « part importante » de la contribution du FEADER à cet axe traduit clairement les lacunes du deuxième pilier en termes de développement rural. L’interprétation des textes est donc à prendre avec beaucoup de précaution.

Dans la conclusion de son article sur le règlement communautaire de 2005 relatif au développement rural, Luc BODIGUEL affirme d’une part que « les aides au développement rural concernent principalement les activités agricoles et sylvicoles », ce qui a été démontré précédemment, et d’autre part que « le caractère rural de la PAC est ainsi consacré ». Il apparaît en effet évident que si la Commission Européenne a décidé de créer le FEADER dans le cadre de la PAC, c’est pour conserver ce lien originel entre agriculture et ruralité, et ainsi, comme le souligne Luc BODIGUEL dans son article, permettre à la PAC d’acquérir une certaine autonomie face à la politique de cohésion, poste budgétaire devenu presque aussi important que celui de l’agriculture dans la programmation actuelle. Le deuxième pilier vient en quelque sorte légitimer le premier en démontrant aux populations que les aides ne vont pas seulement aux agriculteurs mais à la population rurale en général. Il faut être prudent avec les grandes décisions publiques autour desquelles la Commission et les Etats membres communiquent, comme la création du deuxième pilier. La complexité du droit communautaire et l’absence de débat de société autour des principales questions de politiques publiques européenne alimentent une certaine désinformation. Il est donc important d’étudier la façon dont les politiques sont appliquées et dont les financements européens sont utilisés pour pouvoir se faire une opinion qui ne soit pas erronée.

Comment les Etats membres appliquent-ils les règlements en vigueur dans le domaine du développement rural et surtout comment utilisent-ils les fonds disponibles qui n’entrent pas dans les pourcentages contraignants imposés par le Conseil ?

B/ Une primauté aux axes agricole et environnemental dans les plans nationaux des Etats membres

Afin d’étudier la mise en œuvre de la politique de développement rural dans les différents Etats membres, une étude de la répartition du FEADER entre les différents axes a été effectuée. A partir des chiffres indiqués dans le rapport statistique de 2009 de la Commission Européenne et issus des plans stratégiques nationaux de chaque Etat membre, les taux de répartition du FEADER selon chaque axe ont été calculés. Ainsi, il est plus facile de se faire une idée sur les mesures que privilégie chaque état membre dans sa politique de développement rural. En effet, si l’Union fixe les grandes lignes directrices, la mise en œuvre des politiques européenne repose sur les Etats ou les régions.

Comme indiqué ci-dessus, les règles fixées par le règlement de 2005 sont de 10% au moins de l’enveloppe du FEADER pour les axes un et trois, 25% pour l’axe deux en 5% pour l’axe quatre avec un taux réduit à 2,5 % pour les nouveaux entrants. Les chiffres obtenus par ces calculs révèlent bien des surprises. S’il est obligatoire de respecter les planchers fixés par les règlements, la programmation et la réalisation peuvent conduire à ne pas les respecter à un instant t. Une transgression des taux de distribution de l’enveloppe FEADER, mais ceci est aussi valable pour les autres fonds européens, impliquerait un rappel à l’ordre de l’Etat membre. Celui-ci serait menacé d’écrêtement ou pourrait même voir ces paiements bloqués en cours de programmation. Les données obtenues ont été relevées en décembre 2009. Elles sont donc susceptibles d’évoluer de telle sorte que les pays membres qui ne respectent pas les règles communautaires à cet instant se mettent à niveau avant 2013. Pour autant, elles permettent de dégager des premières tendances intéressantes dans l’utilisation de l’enveloppe du FEADER.

En décembre 2009, sur les quinze « anciens » Etats membres, seuls trois respectaient les taux inscrits dans les textes: l’Allemagne, la Grèce et les Pays-Bas. Tous les autres les transgressaient au niveau de l’axe trois, axe destiné à la diversification économique des zones rurales et à l’amélioration de la qualité de vie. La France et l’Autriche qui ont pourtant une ruralité conséquente n’octroient que respectivement 7% et 6% de l’enveloppe du FEADER à l’axe trois, seulement 5% pour le Danemark, 8% pour la Suède et l’Italie et enfin 9% pour la Belgique, Chypre, la Finlande et le Royaume-Uni. Ces taux contrastent fortement avec les deux premiers axes en général très bien dotés dans ces mêmes Etats. L’axe un, axe agricole, s’élève à plus de 40% dans nombreux pays. Ceci s’explique pour les nouveaux Etats membres, où l’agriculture est un secteur d’activité primordial et en pleine modernisation: Bulgarie 37%, Lituanie et Roumanie 40%, Pologne 41%, Hongrie 45% et enfin Lettonie 47%. Même les anciens pays largement industrialisés continuent de consacrer une large part de l’enveloppe du FEADER au soutien des secteurs agricole et forestier : la France 34%, l’Italie 37%, la Grèce 43%, l’Espagne 44% et la Belgique 48%.

C’est l’axe deux, axe environnemental, qui remporte le plus de succès auprès des Etats-membres. L’Allemagne et l’Italie y consacrent environ 40% de la dotation globale du FEADER, 53% pour la France, autour de 60% pour le Luxembourg, le Danemark, l’Irlande et la Suède et plus de 70% pour l’Autriche, le Royaume-Uni et la Finlande. Ce qui est frappant, c’est que même certains nouveaux entrants allouent plus de la moitié de leur enveloppe à l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural : la Slovaquie, la Slovénie et la République Tchèque. Il semble que l’actuel débat sur les changements climatiques au sein de la Communauté internationale influence également la politique de développement rural.

Ainsi, on peut lire dans le rapport de la Commission Européenne que les vingt-sept Etats membres dépensent en moyenne 34% de leur enveloppe FEADER dans l’axe un, 44,1% dans l’axe deux et 17,6% dans l’axe trois. L’axe Leader n’est pas comptabilisé dans ces moyennes car il est censé intervenir en tant qu’axe horizontale dans les trois premiers axes. Néanmoins, selon les programmes de développement rural de chaque Etat membre, on remarque que la répartition des fonds pour le programme Leader s’échelonne entre 2% et 11%. Les pays les plus généreux pour l’axe 4 sont le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, le Portugal et les Pays-Bas avec un taux supérieur ou égal à 10%. Les nouveaux entrants ont pour l’instant de faibles taux en ce qui concerne l’axe leader, ce qui s’explique par la difficulté et la lenteur pour la mise en place opérationnelle d’un tel programme.

Enfin, le rapport fait également état des principales mesures utilisées par les Etats membres dans leur politique rurale. Par ordre d’arrivée, les paiements agro-environnementaux arrivent en tête avec un taux d’utilisation d’environ 23%, suivis par la modernisation des infrastructures agricoles (11%), les paiements destinés aux agriculteurs dans les zones à handicap (7%), et la liste est encore longue avant de trouver une première mesure qui ne touche pas le secteur primaire. La mise en œuvre d’une stratégie locale de développement arrive en effet en septième position et ne représente qu’un taux d’utilisation de l’enveloppe FEADER de 4%.

Ses données confirment ainsi l’hypothèse de départ selon laquelle le deuxième pilier n’est pas un pilier essentiellement rural. La politique rurale menée par les Etats membres est plus une politique de soutien à l’agriculture et de préservation de l’environnement, qu’une politique de développement à proprement parler. Il ne faut donc pas uniquement rejeter la faute sur la Commission Européenne quant au manque d’efficacité de la politique rurale. Lest Etats membres sont les premiers responsables de l’application des politiques européennes. De plus, ils sont plus facilement influencés par les lobbys agricoles car soumis aux échéances électorales.

Paradoxalement, le même rapport statistique de la Commission, révèle de nombreux bouleversements structurels dans les zones rurales où l’agriculture n’est plus le secteur dominant. L’Europe, en persistant à lier développement rural et secteur primaire met elle-même un poids trop lourd sur les épaules des zones rurales.

Qu’en est-il alors de la pertinence de l’approche sectorielle dans la politique de développement rural ?

Lire le mémoire complet ==> (Les enjeux autour de la politique européenne de développement rural)
Mémoire pour l’obtention du Diplôme – Institut d’Etudes Politiques
Université PAUL CEZANNE – AIX-MARSEILLE III
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Règlement du Conseil (CE) n°1698/2005 du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le FEADER, JO (UE) n° L 277, p.1 à 40

Règlement du Conseil (CE) n°1698/2005 du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le FEADER, JO (UE) n° L 277, p.1 à 40

BODIGUEL Luc « Le règlement communautaire relatif au développement rural et son application en France », Revue de Droit Rural, n°358, Décembre 2007, étude 36, p. 20 à 31

DG AGRI, Rapport statistique 2009, op.cit.

Cf. annexe 2 « Répartition du FEADER et des financements nationaux dans les plans de développement rural des vingt-sept Etats membres », p.117

DG AGRI, Rapport statistique 2009, op.cit. p.23