Enjeux politiques et financiers autour du développement rural

By 11 July 2012

 

L’après 2013 : quel avenir pour la politique européenne de développement rural ? – Chapitre 2 :

L’Europe s’est depuis longtemps intéressée à son territoire et aux enfants pauvres du développement que sont les zones rurales. Elle n’a pourtant jamais donné de définition précise de la ruralité. Si les agriculteurs continuent de penser la campagne comme un lieu de production, les autres catégories sociales l’envisagent en tant qu’espace naturel, de loisirs et de villégiature qu’il faut à tout prix préserver. C’est ce qui amène Philippe PERRIER-CORNET à se poser la question suivante : « A qui appartient l’espace rural ? ». Les réponses sont aujourd’hui multiples et facteurs de discordes. Il n’y a pas une campagne mais des campagnes sous diverses formes et avec différentes fonctions.

Cette réalité dont la Commission et les Etats membres ont parfaitement conscience ne semble pourtant pas les influencer dans leurs décisions politiques. Aujourd’hui les fonds en faveur des zones rurales sont à 80% destinés au seul secteur agricole qui représente en moyenne moins de 10 % des emplois dans ces mêmes zones. Pourquoi un tel choix sectoriel face à une ruralité si hétérogène ? D’autres approches sont toutefois envisagées vers la définition d’une politique rurale intégrée.

Après avoir dressé un inventaire des pratiques européennes de développement rural et des enjeux autour de chacune d’entre elles, il est temps de s’intéresser au futur. Il reste encore trois années avant la prochaine période de programmation, et pourtant tout se décide actuellement. Quelles conséquences la Commission mais surtout les Etats membres vont-ils tirer de l’expérience du deuxième pilier ? Le développement rural va-t-il faire les frais des révisions budgétaires ? Que faut-il espérer de l’Europe aujourd’hui en faveur des campagnes ? L’approche intégrée a-t-elle des chances d’être généralisée ?

Il faut comprendre dans quel contexte se déroule la préparation de l’après 2013 (Section 1), pour ensuite aborder les premières pistes prospectives concernant la politique européenne de développement rural pour la période 2014-2020 (Section 2).

Section 1 : La politique de développement rural au cœur d’un contexte politique agité

La politique européenne de développement rural ne se retrouve pas aujourd’hui dans un contexte des plus favorables pour aborder son futur. D’une part, son rattachement à la PAC lui fait supporter la menace d’une réduction budgétaire. D’autre part, les Etats membres semblent aujourd’hui s’orienter vers des priorités comme la protection de l’environnement ou le développement économique, qui mettent à l’écart les problématiques rurales. La crise n’est pas étrangère à ce mouvement, elle ne doit cependant pas effacer les valeurs européennes de solidarité et de cohésion qui appelle à un « développement harmonieux et équilibré » du territoire.

Quels sont les enjeux de pouvoir au sein de l’Union quant à la future politique de développement rural ? Le lobbying rural a-t-il une chance de faire valoir ses droits auprès des décideurs européens ?

L’étude des positions des décideurs européens dans le débat actuel sur le développement rural permettra de mieux mesurer ensuite l’impact du nouvel objectif de cohésion territorial dans ce contexte.

§1 : Les enjeux politiques et financiers autour du développement rural

La politique européenne de développement rural a passé le cap des vingt années d’existence en obtenant un fonds spécifique. Cette avancée ne lui a néanmoins pas permis de se détacher de l’influence du secteur primaire. Il est temps pour la Commission et les Etats membres de tirer les conséquences de cette réforme et de faire de nouvelles propositions.

Dans quel contexte se déroule le débat actuel sur la prochaine période de programmation et sur la place qu’occupera le développement rural en Europe ?

Une compétition interne entre les directions générales de l’agriculture et de la politique régionale prend place autour du deuxième pilier. De plus, les Etats membres ne semblent pas prêts à changer leur manière de gouverner et d’aborder la ruralité.

A) Le développement rural, objet de compétition au sein de la Commission

Les réflexions internes à la Commission sur l’après 2013 ont déjà débuté et laissent entrevoir une divergence de points de vue quant au devenir de la politique de développement rural dont on ne sait pas quelle place elle pourra trouver au sein du nouveau budget.

En octobre dernier, la DG REGIO a organisé un séminaire traitant de la question suivante : « Comment la politique de cohésion soutient-elle le développement rural ? » Lors de ce séminaire, le Directeur Général a mis en évidence l’effort budgétaire de la politique de cohésion en faveur des zones rurales. Si l’on considère que le développement rural ne se résume pas à un développement agricole élargi, mais bien à une approche multisectorielle de diversification, au sens donc des axes trois et quatre, alors les dépenses de la DG REGIO s’avèrent être plus élevées que celle de la DG AGRI pour le développement rural. Qui est alors compétent en matière de politique rurale au sein de la Commission ? Cette question donne lieu à des désaccords internes. La DG REGIO s’estime parfaitement compétente à travers sa politique de cohésion et de développement régional. La DG AGRI ne donne pour autant pas l’impression d’être prête à abandonner son deuxième pilier. L’enjeu n’est pas aujourd’hui de trouver la réponse à ce problème mais plutôt de comprendre les conséquences que chaque choix pourra entrainer. Il a été démontré que le développement rural n’était pas une politique sectorielle mais devait au contraire s’attacher à d’autres domaines. En outre, l’hétérogénéité des zones rurales révèle qu’il est indispensable de mieux cibler les politiques sur les territoires en fonction des potentiels et des problèmes de chacun. L’approche sectorielle ne peut donc pas convenir mais le secteur primaire ne doit en aucun cas être exclu des politiques rurales. Gérer l’espace rural sans prendre en compte son utilisateur principal serait tout aussi inefficace. Il faut donc à tout prix mettre en œuvre une réelle complémentarité entre les politiques sectorielles et territoriales. C’est ce qui est proposé par Fabrizio BARCA dans son rapport sur la politique de cohésion. La méthode actuelle ne permet pas une réelle cohérence entre le FEADER et les fonds structurels, des réformes sont alors à envisager. Une politique intégrée et efficace du développement rural implique de prendre en compte tous les aspects sectoriels et territoriaux de la ruralité. L’enjeu de la discussion aujourd’hui est donc de savoir qui de la PAC ou de la politique régionale est la mieux à même pour s’y appliquer.

Par ailleurs, le débat autour de la politique rurale est un débat de chiffres. Les négociations budgétaires quant à la future programmation (2014-2020) ont elles aussi débuté. De façon non officielle mais qui a néanmoins fait couler beaucoup d’encre dans les milieux concernés, un « non paper » sur le futur budget européen est paru en octobre 2008. Ce document serait un projet de communication de la Commission portant sur la prochaine révision budgétaire. De façon assez surprenante il reposerait sur deux idées. En premier lieu une réduction de deux postes budgétaires y est annoncée : la PAC, ce qui ne fait que suivre le processus entrepris depuis les années 1990, mais également la politique de cohésion et particulièrement l’objectif 2 ce qui semble plus inattendu. En deuxième lieu une forte sectorisation des politiques pourrait être décidée. A l’heure où l’attention est portée sur l’objectif de cohésion territoriale, le dernier point paraît étrange.

Alain LAMASSOURE, président de la Commission budgets au Parlement Européen s’est exprimé à ce sujet avec une grande prudence en rappelant que ce texte n’aurait jamais du sortir et qu’il n’engageait absolument à rien. Néanmoins, ceci a provoqué de vives réactions dans les milieux concernés qui se posent des questions quant aux orientations envisagées par la Commission. La thèse de la communication non fondée à laquelle il ne faut pas prêter attention n’est en effet pas très crédible. Ce texte est vraisemblablement une première ébauche de propositions budgétaires. Même si celles-ci n’ont certainement pas été validées par le Président Barroso, elles nous donnent quelques pistes quant à l’état d’esprit dans lequel les négociations se déroulent actuellement.

Les problématiques telles que la lutte contre le changement climatique, le redressement économique de l’après crise seraient de plus en plus privilégiées par la Commission. Ceci se ferait malheureusement au détriment des politiques régionales et agricoles et donc de la politique rurale, qui encore une fois fait les frais de sa dépendance aux principaux postes budgétaires de l’Union.

D’une remise en cause interne à la Commission, la politique de développement rural est également victime d’une réticence des Etats membres à changer leur point de vue quant à sa mise en œuvre.

B) Des Etats membres réticents à changer leur mode de gouvernance

La politique européenne de développement rural fait aujourd’hui l’objet de différentes approches : sectorielle, intégrée, régionale. Or pour une meilleure efficacité des politiques, il est essentiel de s’accorder sur un mode de gouvernance unique et adapté. Pourtant, certains Etats membres, et en première ligne la France, ne sont pas prêts à modifier leur fonctionnement interne.

La gouvernance implique de réfléchir sur un « processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institutions, en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés collectivement ». L’objectif à atteindre dans les politiques rurales est le développement des campagnes. L’enjeu consiste à améliorer les modes de gouvernance à deux niveaux : le niveau horizontal et surtout le niveau vertical.

La gouvernance horizontale implique de favoriser la coordination au sein de chaque niveau de décision. Pour la politique de développement rural ceci est essentiel. Les impacts de certaines politiques sectorielles telles que l’agriculture ou les transports sur les campagnes sont conséquents et doivent être pris en compte dans la définition de la politique rurale. La définition d’un mode de gouvernance horizontale vaut par conséquent pour la Commission Européenne qui doit à tout prix favoriser une certaine cohérence entre ces politiques et les différents instruments financiers, mais aussi au sein de chaque Etat entre les différents ministères. Au niveau local, l’expérience menée avec Leader est une illustration exemplaire. Faire coopérer au sein d’un même groupe des partenaires publics et privés contribue à une meilleure gestion du territoire et implique une entente dès le départ sur une stratégie locale de développement.

L’important est aussi et surtout d’améliorer les relations verticales du niveau local au niveau supranational. La méthode de gouvernance descendante qui consiste à définir des mesures à un niveau supranational pour les appliquer sur tout le territoire pose problème face à l’hétérogénéité des situations entre les zones rurales. En revanche, le programme Leader nous montre qu’une approche ascendante peut fonctionner. Le problème reste que les Etats sont réticents face à la perte d’une partie de leur souveraineté et rechignent à laisser les entités infranationales mener elles-mêmes des politiques. Il est plus facile pour le niveau national ou supranational de définir une série de mesures à faire appliquer directement mais face à une politique multisectorielle comme le développement rural et aux différents enjeux qu’elle implique ceci est impossible.

La méthode ascendante permet de mieux cibler les besoins de chaque territoire et surtout de mettre en valeur son potentiel. Il faut aujourd’hui cesser de mener des politiques sectorielles à travers la technique des subventions et au contraire entreprendre des politiques territoriales intégrées en privilégiant les investissements. Le premier fléau des zones rurales est de se reposer sur les aides qu’elles reçoivent et qui souvent ne touchent qu’une infime partie de la population ou qu’un secteur en particulier. Ainsi, elles ne sont pas enclines à trouver des solutions pour favoriser un développement autonome sur leur territoire. Leader est certainement le programme le plus exemplaire en ce qu’il permet la prise de conscience locale qu’une dynamique est possible, même dans un territoire enclavé où la population est vieillissante. Les querelles de compétences entre les différents niveaux de gouvernance ne doivent donc pas entraver les potentiels de développement au sein des zones rurales.

Face à ces tensions, la Commission Européenne a lancé en octobre 2008 une consultation sur la cohésion territoriale qui apaise le débat et laisse espérer une meilleure prise en compte de la ruralité dans ce contexte.

Lire le mémoire complet ==> (Les enjeux autour de la politique européenne de développement rural)
Mémoire pour l’obtention du Diplôme – Institut d’Etudes Politiques
Université PAUL CEZANNE – AIX-MARSEILLE III
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PERRIER-CORNET Philippe, A qui appartient l’espace rural, op.cit.

Communication de la Commission COM(2006) 857, du 21 décembre 2006, Emploi dans les zones rurales : combler le déficit d’emplois : http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumbe

r&lg=fr&type_doc=COMfinal&an_doc=2006&nu_doc=857

AHNER Dirk, Directeur Général de la politique régionale, discours d’inauguration lors du séminaire organisé par DG REGIO « Comment la politique de cohésion soutient-elle le développement rural ? » à Bruxelles, le 1er octobre 2009

A ce sujet, cf. entretien avec Cédric Léger, coordinateur du Réseau RUR@CT, annexe 6, p.135

BARCA Fabrizio « A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations », rapport indépendant, avril 2009

« Un projet de budget de l’UE provoque de vives inquiétudes », Euractiv.fr, le 27 octobre 2009 : http://www.euractiv.fr/priorites-de-lue-elections/article/un-projet-de-budget-de-ue-provoque-de-vives-inquietudes-002147

Dictionnaire des politiques publiques, Les Presses de Sciences Po, 2006, p.245