Développement rural réformé à l’aube du deuxième millénaire

By 8 July 2012

L’approfondissement de la politique de développement rural restreint aux limites de la PAC – Section 2 :

Les débats tenus à Cork laissaient augurer d’autres innovations en termes de développement rural. Le lien avec la politique agricole était de plus en plus remis en question et l’idée d’une approche intégrée partagée par beaucoup. Il fallut attendre les années 2000 pour voir la révolution amorcée lors de la conférence s’engager. Les Etats membres réunis en Conseil à Berlin décidèrent de créer un pilier spécifiquement dédié au développement rural au sein de la PAC.

Quel a été l’impact de cette décision sur la politique européenne de développement rural ? L’érection d’un deuxième pilier va-t-elle dans le sens d’une autonomisation de cette politique et d’une meilleure prise en compte des zones rurales ?

Par de nouvelles réformes, le développement rural a passé le cap du deuxième millénaire en étant en partie remodelé, pour autant, l’application de ces réformes s’est fait attendre et n’a pas eu les effets escomptés.

§1) Un développement rural réformé à l’aube du deuxième millénaire

Une nouvelle étape pour la politique de développement rural s’est réalisée avec le changement de millénaire. La conférence de Cork a marqué les esprits. Bien que ses effets aient été plutôt limités dans la période de programmation qui lui succéda (2000-2006), ils furent d’avantage accentués avec les réformes engagées dès 1999.

Les années 2000 ont été à l’origine de plusieurs bouleversements ayant un impact plus ou moins important sur la politique de développement rural. Si la décision de créer un deuxième pilier a été la réforme la plus influente, l’élaboration des stratégies de Lisbonne puis de Göteborg ont elles aussi compté dans la définition des objectifs de développement rural.

A/ 2000-2006 : l’occasion manquée pour la consécration d’une politique de développement rural

Dans la période de programmation qui a suivi la conférence de Cork une première évolution est apparue. Le développement rural est en effet considéré comme une politique à part entière par la Commission Européenne et est financé par le Fonds Européen d’Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA). Ce Fonds est subdivisé en deux sections, la section garantie est consacrée aux marchés et aux produits agricoles et la section orientation va permettre de soutenir en partie les zones rurales. Le développement rural ne se résume donc plus à de simples outils intégrés dans la PAC, une partie des Fonds lui étant spécifiquement dédiée.

En 1999, dans le règlement qui a précédé la mise en œuvre de la nouvelle programmation, le Conseil Européen affirmait : « il convient qu’une politique commune de développement rural accompagne et complète les autres instruments de la PAC et participe ainsi à la réalisation de ladite politique ». On peut y voir une reconnaissance de la politique européenne de développement rural en partie intervenue dans la programmation précédente mais qui est ici confirmée par le Conseil de l’Union. La Déclaration et le consensus trouvé lors de la conférence de Cork n’y sont pas étrangers.

Néanmoins, la politique de développement rural était toujours considérée sous le même angle que dans les années 1994-2000, c’est-à-dire intégrée dans la PAC et avec l’objectif de soutenir et d’accompagner la politique agricole. L’objectif prioritaire rappelé au paragraphe 8 du règlement précité en atteste : « promouvoir le développement rural en accélérant l’adaptation des structures agricoles ». Les zones rurales étaient donc prises en considération par les instances communautaires exclusivement sous l’angle agricole. Or on l’a vu précédemment, la Commission elle-même affirmait en 1988, l’importance des territoires ruraux pour la société toute entière et déclinait les divers domaines dans lesquels la Communauté devait agir pour ces territoires.

Le Conseil de l’Union Européenne a donc refusé de franchir le pas pourtant bien préparé à Cork et a préféré faire du développement rural une politique d’accompagnement à l’agriculture. Il n’a suivi qu’une minime partie des recommandations émises dans la Déclaration de Cork dans son règlement de 1999. Dès l’article 2, les quinze Etats membres affirmaient : « le soutien accordé au développement rural est lié aux activités agricoles et à leur reconversion ». Le poids de la politique agricole au sein de l’Europe, et le poids des lobbys, les industries agro-alimentaires et les syndicats agricoles, ont en partie influencé le choix des Etats membres. C’est particulièrement vrai pour la France qui a toujours accordé un certain nombre de privilèges à ses agriculteurs. La déclinaison des mesures préconisées dans le cadre du règlement est donc un panel d’actions en vue du soutien aux agriculteurs (qu’ils soient jeunes, en activité ou à la retraite) à la sylviculture ou à la protection environnementale de l’espace rural. Seul le chapitre 9, intitulé « encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales », semble recouvrir des mesures de développement multisectorielles. La conservation du patrimoine, l’encouragement aux activités touristiques et artisanales, les services essentiels pour l’économie et la population rurale déclinées dans ce chapitre sont les rares actions de développement hors agriculture présentes dans l’entier règlement.

La programmation 2000-2006 dénote un certain rééquilibrage des subventions agricoles, des régions de grandes cultures vers des régions à plus faible potentiel agricole, les « zones en déclin » ou encore les « zones défavorisées », telles que définies par la Commission en 1988. Ces régions étant peu aidées par la PAC, elles devraient être les premières concernées par les politiques de développement rural. Un transfert de fond est effectivement censé avoir lieu entre les deux branches du FEOGA, section Garantie et section Orientation. Mais ce balancier reste très marginal, l’intervention en dehors du domaine agricole est presque inexistante et la gestion des deux sections du FEOGA très complexe.

L’émergence d’une politique de développement rural spécifique et autonome va donc nécessiter de nouvelles réformes qui émergent trop tardivement pour la programmation 2000-2006.

B/ Les années 2000 : l’heure des réformes et des stratégies globales

Une étape importante dans l’autonomie de la politique rurale européenne est intervenue lors du Conseil Européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999. Les demandes pour un fonds spécifique formulées par plusieurs voix lors de la Conférence de Cork ont ainsi été concrétisées. A Berlin, les Etats membres se sont accordés sur l’Agenda 2000 dont l’objectif est de « doter l’Union de politiques plus efficaces et des moyens financiers pour les mettre en œuvre dans un esprit de solidarité ». Dans un souci de simplification et en vue d’une prochaine réforme de la PAC approuvée courant mars 1999 par le Conseil de l’Agriculture et effectivement prévue en 2003, il a été décidé de séparer le poste budgétaire « Agriculture » en deux piliers. Le premier est consacré aux dépenses liées à la PAC, aux produits et aux marchés, avec l’objectif de réduire petit à petit ses ressources pour se conformer aux recommandations de l’OMC (vers plus de concurrence entre les pays de la planète dans le secteur agricole). Le deuxième est dédié au développement rural et aux mesures d’accompagnement. En données chiffrées, le pilier agricole s’est vu attribuer 40,5 milliards d’euros et 14 milliards ont été spécifiquement alloués au développement rural. Le Conseil de l’Union prend progressivement en considération l’importance d’un soutien spécifique aux zones rurales.

Parallèlement à l’Agenda 2000, le Conseil européen, réuni en session extraordinaire à Lisbonne en mars, s’est fixé un objectif stratégique qui consiste à faire de l’Europe l’économie la plus compétitive du monde à l’horizon 2010. Cet objectif nommé « Stratégie de Lisbonne » a alors été intégré dans toutes les politiques européennes. Il repose sur trois piliers. Le premier est économique et met l’accent sur l’économie de la connaissance et des nouvelles technologies de l’information. Le second est social et doit contribuer à moderniser et à renforcer le modèle social européen par l’éducation et la formation. Enfin, un troisième pilier a été intégré en juin 2001, après une nouvelle session extraordinaire du Conseil européen à Göteborg. La stratégie de Göteborg vise à intégrer dans les politiques européennes des objectifs de développement durable. Les deux stratégies ont vocation à influer sur tous les domaines pris en charge par l’Europe et notamment le développement rural. Dans sa Communication de 2001 précédent le Conseil de Göteborg, la Commission préconisait notamment qu’une partie des ressources traditionnellement affectée au soutien des marchés soit réorientée vers le développement rural de sorte à atteindre les objectifs fixés par la stratégie. Une augmentation du budget pour le FEADER peut alors être espérée. Néanmoins, celle-ci sera bien sûr consacrée à des mesures environnementales, déjà bien dotées financièrement dans les programmations précédentes.

En mars 2005, le Conseil de l’Union a adopté la stratégie de Lisbonne révisée avec trois nouveaux objectifs : plus de croissance, des emplois plus nombreux et de meilleure qualité et enfin une meilleure gouvernance. Cette stratégie a alors été déclinée dans l’ensemble de l’action européenne et notamment dans la politique de développement rural. Les orientations stratégiques communautaires pour le développement rural, adoptées par le Conseil en juin 2006, ont repris les priorités des deux stratégies en les intégrant dans les politiques destinées aux zones rurales. Leur but est d’identifier les « domaines importants pour la réalisation des priorités de la Communauté, en particulier en ce qui concerne les objectifs du développement durable de Göteborg et la stratégie renouvelée de Lisbonne pour la croissance et l’emploi ». La stratégie de Lisbonne impose donc aux décideurs européens de réfléchir sur les moyens d’augmenter le nombre d’emploi sur le territoire européen dans sa globalité. Les zones rurales rentrent entièrement dans ces priorités.

Il est acté que l’agriculture n’est plus le premier pôle d’emploi dans ces zones. Ainsi, l’Europe va-t-elle enfin s’engager dans une politique de diversification de l’activité et de développement globale des territoires ruraux, afin de répondre aux objectifs fixés par les stratégies ?

Lire le mémoire complet ==> (Les enjeux autour de la politique européenne de développement rural)
Mémoire pour l’obtention du Diplôme – Institut d’Etudes Politiques
Université PAUL CEZANNE – AIX-MARSEILLE III
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Règlement du Conseil (CE) n°1257/1999 du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le FEOGA et modifiant et abrogeant certains règlements, JO n°L 160 du 26 juin 1999, p. 80

ibid. p.81

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen, COM (88) 50, L’avenir du monde rural, Bulletin des Communautés Européennes, supplément 4/88

Règlement du Conseil (CE) n°1257/1999 du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le FEOGA et modifiant et abrogeant certains règlements, JO n° L 160 du 26 juin 1999, p. 85

Conclusions de la Présidence lors du Conseil Européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999, Partie I consacrée à l’Agenda 2000 : http://www.ena.lu/

Communication de la Commission au Parlement et au Conseil, COM (2001)264 du 19 juin 2001, Développement durable en Europe pour un monde meilleur : stratégie de l’Union Européenne en faveur du développement durable :

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/fr/com/2001/com2001_0264fr02.pdf

Décision du Conseil n°2006/144/CE du 20 février 2006, relative aux orientations stratégiques de la Communauté pour le développement rural (période de programmation 2007-2013), JO (UE) n°55, p.20