Développement rural : politique de cohésion et politique agricole

By 8 July 2012

Partie 1 : La politique européenne de développement rural en tant que composante de la politique agricole : enjeux et limites ?

« L’agriculture ne sauvera pas les campagnes, en revanche le
développement des campagnes peut sauver l’agriculture ».
John M. Bryden

Le développement rural a mis un certain temps à émerger en tant que politique européenne à part entière et suit ainsi le lent processus d’intégration communautaire. En 1962, l’intégration s’est approfondie autour de la PAC dont la visée était de moderniser et de développer l’agriculture par des mécanismes de contrôle des prix et par des subventions aux producteurs. Ce fut la première politique européenne à avoir une influence sur les zones rurales. A l’époque, l’agriculture était un secteur important dans ces espaces, au niveau de l’emploi mais également de la richesse produite, et participait au développement des campagnes.

En 1975, les Etats membres ont créé le FEDER dans le but de corriger les déséquilibres régionaux. Des écarts de développement se dessinaient déjà entre les régions européennes, les zones rurales en faisant les frais. Les objectifs de cohésion économique et sociale ont été établis pour enrayer les inégalités de développement au sein du territoire européen entre les espaces urbains et ruraux. La prise en compte du rural intervenait alors sur un autre plan que l’agriculture.

C’est véritablement en 1988, à travers la Communication « L’avenir du monde rural » que la Commission a affirmé sa volonté de bâtir une politique européenne en faveur des campagnes. A l’époque, la PAC et la politique régionale avaient déjà une influence plus ou moins directe sur les régions rurales. Mais rapidement, la mise en place d’une politique spécifique pour le développement rural s’est avérée nécessaire. La première conférence européenne sur le sujet en atteste. A Cork, des milliers de personnes se sont réunis en 1996 pour débattre du bien fondé d’une politique rurale. L’idée d’un deuxième pilier fut avancée et prit forme lors des accords de Berlin de 1999. Au fil des réformes et de l’intégration communautaire, le développement rural est devenu une composante essentielle des politiques européennes.

Pour autant, la création du deuxième pilier ne va pas contribuer à la définition d’une politique rurale multisectorielle et intégrée comme les participants à la Conférence de Cork l’avaient appelée de leurs vœux. Le développement rural est en effet plus utilisé pour accompagner les réformes successives de la PAC et leurs effets néfastes sur les agriculteurs. De nouveaux thèmes comme la préservation de l’environnement sont insérés dans la politique rurale européenne, mais les thématiques de diversification de l’activité des zones rurales vers d’autres secteurs que l’agriculture sont presque inexistantes. Ceci conduit à une critique de plus en plus acerbe autour de l’approche sectorielle du développement rural. Les rapports entre le rural et l’agriculture ont beaucoup évolué et l’Europe apparaît en retard quand à la conception de sa politique rurale. La conservation du deuxième pilier au côté du pilier agricole est en effet un frein à toute tentative d’émancipation de la politique rural.

L’objet de cette partie est de comprendre la construction progressive de la politique européenne de développement rural et son intégration au sein de la politique agricole pour pouvoir mieux en cerner les enjeux et les limites.

Comment cette politique s’est-elle construite au sein de l’Europe ? Quelles sont les différentes étapes de sa mise en œuvre ? Quels sont les choix faits par les Etats membres en termes de développement rural ? Et enfin quelle influence auront ces choix sur l’efficacité de la politique européenne de développement rural ?

Ainsi, un premier chapitre sera consacré à l’élaboration de la politique de développement rural, de la prise en compte des zones rurales dans l’Acte Unique Européen (AUE) en 1986 à la création d’un deuxième pilier entièrement consacré au développement rural en 1999. Puis, dans un deuxième chapitre, l’impact de la création du deuxième pilier sera analysé dans la programmation actuelle (2007-2013) et mis en perspective dans un contexte où les rapports entre ruralité et agriculture ont beaucoup évolué.

Chapitre 1 : La genèse de la politique européenne de développement rural

L’Europe a connu de nombreux bouleversements structurels au cours du XXe siècle. En 1900, le continent était rural et l’agriculture un secteur économique dominant. Progressivement, l’essor de l’industrie a contribué à alimenter un phénomène d’urbanisation et d’exode rural. Les campagnes ont alors été désertées, l’agriculture a perdu de son importance et les problèmes économiques ont fait leur apparition dans des zones éloignées de toute activité.

Dès les années 1980, des écarts de développement conséquents s’observaient entre les régions urbaines et les régions rurales du territoire européen. Les difficultés étaient telles qu’il était indispensable de trouver des solutions pour ne pas laisser en abandon les zones rurales de l’Europe. Dans ce contexte, les Etats membres collaborèrent dans l’élaboration d’une politique en faveur d’espaces définis comme peu peuplés et éloignés des grands centres urbains.

Ce chapitre traitera des différentes étapes de mise en œuvre de la politique de développement rural, l’Europe prenant pour la première fois en compte la spécificité de certaines zones du territoire. Il est un préalable indispensable à toute analyse autour des enjeux actuels de cette politique et permettra de mieux comprendre en quoi le choix du lien avec la politique agricole est aujourd’hui critiquable.

L’élaboration de la politique européenne de développement rural passa d’abord par la prise en compte du « rural », dans la politique de cohésion puis la politique agricole (Section 1). Ensuite, la politique rurale de l’Europe s’intensifia au sein de la PAC. Les Etats membres décidèrent même de faire du développement rural un deuxième pilier lors des accords de Berlin de 1999, dont l’expression fut néanmoins restreinte aux limites de la PAC (Section 2).

Section 1 : La progressive prise en compte du rural : de la politique de cohésion à la politique agricole

La question de la ruralité est apparue dans le débat européen à travers l’objectif de cohésion économique et sociale. L’écart de développement entre les espaces urbains et ruraux était ressenti comme un problème majeur dans une Europe qui faisait la promotion d’un territoire équilibré. La Commission dressait un triste bilan des zones rurales dans sa communication de 1988 en notant des problèmes récurrents comme le déclin et le vieillissement démographique, les externalités négatives dégagées par l’agriculture sur l’environnement rural ou encore la mauvaise santé économique de certaines régions.

De quelle manière les Etats membres ont-ils tenté d’enrayer ce phénomène ? Quelles mesures ont-ils mis en œuvre pour générer un processus de développement des zones rurales ?

Le premier crédit accordé aux zones rurales par les institutions européennes est intervenu à la suite du sombre constat des déséquilibres territoriaux sur le continent. Rapidement, le développement rural s’est avéré être une politique indispensable et son inscription dans la politique agricole de l’Europe ne fit que confirmer sa nécessité.

§1) Les prémices du développement rural à travers la prise en compte des déséquilibres territoriaux

C’est en partant d’un objectif d’équilibre entre les Etats membres et les régions européennes que l’Europe s’est s’intéressés au devenir des zones rurales. L’Union s’est formée sur un concept de solidarité. Or, près de trente ans après la fondation des Communautés Européennes et les traités de Rome, il semble que la notion de solidarité n’ait pas porté tous les fruits escomptés.

En 1986, des régions, essentiellement urbaines et industrielles, riches et développées cohabitaient avec d’autres régions pauvres et en retard de développement, le plus souvent rurales. Parallèlement à la définition d’un marché unique, un des objectifs de l’AUE a donc été de renforcer la solidarité entre les régions en tentant de rééquilibrer le territoire européen.

La prise en compte de la ruralité est d’abord intervenue par l’émergence de la notion de « zones rurales » dans l’AUE, puis par l’inscription du développement rural au sein des politiques européennes.

A/ L’émergence de la notion de « zones rurales » dans L’Acte Unique Européen établissant un objectif de cohésion économique et sociale

En 1986, les Etats membres se réunirent afin de réviser les traités de Rome et d’approfondir l’intégration européenne en créant un marché intérieur. L’AUE fut signé à Luxembourg en février 1986 par les douze Etats membres et entra en vigueur le 1er juillet 1987.

Il représente la première modification significative du Traité instituant la Communauté Economique Européenne. Si la portée majeure de l’AUE résidait dans la formation d’un marché unique intérieur, celui-ci se révèle tout aussi intéressant en ce qu’il contribua à élargir les compétences européennes et à créer de nouveaux objectifs. Parmi ceux-ci, les objectifs de cohésion économique et sociale visent à bâtir une Communauté européenne équilibrée. Pour la première fois, la nécessité de prendre en compte « les régions les moins favorisées » dans les politiques européennes est évoquée dans les Traités. L’allusion aux zones rurales est ici évidente.

Le FEDER, dont la création est intervenue avant l’AUE, en 1975, contenait déjà un objectif de cohésion. Son rôle est en effet de corriger les déséquilibres régionaux. Les bouleversements économiques induits par l’industrialisation et la perte d’influence du secteur agricole s’étaient inégalement répercutés sur le territoire européen. Pour autant, dans ses trois objectifs, le FEDER ne visait pas les zones rurales en particulier. Seules les zones montagneuses étaient mentionnées à travers l’objectif 3 : « investir dans les infrastructures pour les zones montagneuses». Les deux premiers axes concernaient l’investissement dans les petites entreprises d’une part et l’investissement dans les infrastructures d’autre part. Une étape supplémentaire dans la considération de la ruralité et de la totalité des zones rurales était donc nécessaire.

C’est l’AUE qui franchit cette étape. Pour la première fois, la mise en œuvre d’une véritable politique de cohésion fut envisagée. Elle devait permettre de « contrebalancer les effets de la réalisation du marché intérieur sur les Etats membres moins développés et réduire les écarts de développement entre les régions ». Selon l’article 130A de l’acte, la cohésion économique et sociale est essentielle au « développement harmonieux » de l’ensemble de la Communauté. Ainsi, l’enjeu était de réduire les inégalités et les écarts de développement entre les régions européennes, en agissant directement sur les zones rurales. La mise en place de l’objectif de cohésion s’est faite au sein de la politique régionale et à travers les différents fonds structurels : le FEDER, le Fonds Social Européen (FSE) et le Fonds Européen d’Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA). Cependant, l’utilisation coordonnée de ces fonds en direction des zones rurales ne peut nous amener à qualifier cette approche d’intégrée. L’Europe n’était qu’aux prémices de la définition d’une politique de développement rural.

Si l’inscription des zones défavorisées et in extenso des zones rurales au sein de l’AUE à travers l’objectif de cohésion est une étape importante, l’Europe devait encore affirmer son intention de créer une véritable politique rurale. C’est ce qu’a entrepris la Commission dès l’année 1988.

B/ L’inscription du développement rural dans la politique européenne

L’objectif de cohésion économique et social exprimé dans l’AUE en 1986 est devenu réalité en 1988 après l’adoption du règlement sur les fonds structurels qui a donné naissance à la politique de cohésion mise en œuvre par la Direction Générale pour la politique régionale (DG REGIO). C’est à travers ce règlement qu’une première politique de développement rural a émergé.

Le Conseil des Communautés Européennes a clarifié la répartition des interventions entre les fonds structurels dans le cadre de la politique de cohésion économique et sociale. Les objectifs visés à l’article 130A du traité modifié par l’AUE, étaient déclinés en cinq priorités, chacune financée par un fond structurel spécifique. Le premier s’attachait à « promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement ». Un deuxième consistait à « reconvertir les régions […] gravement affectées par le déclin industriel ». Ensuite, l’objectif 3 visait le chômage de longue durée et l’objectif 4 l’insertion professionnelle des jeunes. Enfin, le cinquième était séparé en deux parties, l’objectif 5a pour l’adaptation des structures agricoles et le 5b pour le développement des zones rurales.

Les zones rurales étaient donc spécifiquement concernées par les objectifs 1 et 5b du règlement. Pour la première fois, on parlait même de « promouvoir le développement des zones rurales ». Ces deux objectifs étaient conjointement financés par les trois fonds structurels (FEDER, FSE et FEOGA section orientation). On assistait alors à un début de prise en compte des zones rurales par la politique agricole européenne, le FEOGA participant à leur soutien financier. Dans les quatre missions du FEOGA visées par le règlement, les trois premières étaient intrinsèquement liées à des actions sectorielles envers l’agriculture (Objectif 5a), mais la dernière indiquait que le FEOGA dans sa section orientation devait « contribuer au développement du tissu social des zones rurales, à la sauvegarde de l’environnement et au maintien de l’espace rural ». C’est donc à une première ébauche de développement rural que l’on assistait en 1988.

Parallèlement, les instances européennes continuaient d’affirmer leur intérêt croissant envers les zones rurales. La Commission publia, un mois après son règlement sur les fonds structurels, une communication intitulée « L’avenir du monde rural ». Elle reprenait les objectifs de cohésion économique et sociale et affirmait que le développement rural devait s’inscrire dans le processus d’équilibre entre les territoires de l’Union. Les domaines d’action de la politique rurale cités dans le texte étaient divers : la PAC, les forêts, la protection de l’environnement, mais aussi la formation, la politique sociale ou encore la politique régionale. La Commission prônait ainsi une conception multisectorielle du développement rural en ce qu’elle lui attribuait des objectifs variés qui ne se résumaient pas seulement à un secteur en particulier.

A travers cette communication, se dessinait la première affirmation d’une nécessaire politique européenne de développement rural. La Commission avait effectué un travail de recherche conséquent et s’était ainsi donnée les bases pour élaborer les futures politiques publiques rurales. Elle distinguait notamment trois degrés de ruralité au sein des régions européennes impliquant un traitement différencié pour chaque type de zones rurales. Comme l’OCDE, elle différenciait les régions rurales situées à proximité des centres urbains aux autres plus enclavées. Ces régions étaient considérées comme des zones résidentielles à forte pression et où l’agriculture s’était modernisée au détriment de la préservation de l’environnement et des paysages. Ensuite, elle mettait à part les régions « en déclin rural » avec de lourds enjeux démographiques tels que l’exode rural et le vieillissement de la population et où l’agriculture demeurait un secteur important mais peu modernisé et peu rentable. Pour finir, la Commission identifiait parmi les régions rurales les zones particulièrement marginalisées comme les zones montagneuses ou insulaires souffrant des plus graves problèmes structurels et où le développement y était particulièrement compliqué.

La prise en compte de l’hétérogénéité des zones rurales est donc intervenue dès 1988. La Commission était déjà consciente de cette diversité et de la nécessité d’agir sur différents fronts en termes de politique rurale.

La communication de 1988 incarnait le désir des instances européennes de bâtir une politique de développement rural. Si elles étaient hésitantes quant à la place du développement rural au sein des politiques européennes, elles allaient finalement opter pour son intégration au sein de la PAC.

Lire le mémoire complet ==> (Les enjeux autour de la politique européenne de développement rural)
Mémoire pour l’obtention du Diplôme – Institut d’Etudes Politiques
Université PAUL CEZANNE – AIX-MARSEILLE III
______________________________

Président du Réseau Rural International

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen, COM (88) 50, L’avenir du monde rural, Bulletin des Communautés Européennes, supplément 4/88

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen, COM (88) 50, L’avenir du monde rural, Bulletin des Communautés Européennes, supplément 4/88

Règlement du Conseil (CEE) nº 724/75 du 18 mars 1975, portant création d’un Fonds européen de développement régional, cité sur le site de la politique régionale, inforegio : http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/history/index_fr.htm

Synthèse de la législation de l’UE, « L’Acte Unique Européen », site de la Commission Européenne : http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_singleact_fr.htm

Article 158 du Traité instituant la Communauté Européenne (TCE)

Acte Unique Européen, JO n° L169 du 29 juin 1987, p.1

Règlement du Conseil (CEE) n°2052/88 du 24 juin 1988 concernant les missions des Fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants, JO n° L185 du 15 juillet 1988, p.9-20

ibid., p.12

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen, COM (88) 50, L’avenir du monde rural, Bulletin des Communautés Européennes, supplément 4/88