Confirmation d’une politique de développement rural au sein de la PAC

By 8 July 2012

§2) La confirmation d’une politique de développement rural au sein de la PAC

L’étape décisive de 1988 a contribué à la prise en compte de la nécessité d’une politique en faveur des zones rurales. A l’époque, seul l’objectif de cohésion était concerné par les problèmes de développement de ces zones. Même si les fonds structurels étaient en partie mis à contribution, il serait erroné de parler alors d’une politique de développement rural intégrée.

Parallèlement, l’Europe a entrepris une réforme de la politique agricole. En 1992, la Commission et les Etats membres décidèrent d’inscrire le développement rural au sein de la PAC. Le but recherché était simple : accompagner la modernisation des exploitations agricoles et permettre aux agriculteurs de faire face à la diminution des prix agricoles tout en allouant des objectifs plus larges à la PAC comme l’environnement et le développement rural.

La première programmation suivant cette réforme ainsi que la première conférence européenne sur le développement rural qui eut lieu à Cork en 1996 dessinèrent progressivement les traits de la politique européenne de développement rural.

A/ 1994-2000 : le développement rural en tant que « soutien et accompagnement » à l’agriculture

Pourtant consciente du déclin de l’agriculture dans les zones rurales lors de sa communication de 1988, la Commission a fait de la PAC et du FEOGA les principaux instruments de mise en œuvre de l’assistance aux zones rurales. Les autres fonds structurels continuaient d’intervenir à travers les différents objectifs de la politique de cohésion mais la gestion de la politique s’effectuait au sein de la Direction Générale pour l’agriculture et le développement rural (DG AGRI).

Les premières mesures en faveur des territoires ruraux ont été élaborées après la réforme de la PAC de 1992. Les institutions européennes ont alors fait un premier geste pour tenter de rationnaliser les excédents de la politique agricole en orientant leurs actions vers des mesures sociales et environnementales censées enrayer les méfaits de l’agriculture. Suite à cette réforme, la Commission décida de baisser de nombreux prix agricoles. La PAC fut entrainée dans une vague de diminution et de restrictions budgétaires qui continue de déferler aujourd’hui.

Pour compenser la baisse des prix, les instances communautaires ont mis en place des mesures d’accompagnement aux agriculteurs de telle sorte à instaurer un « développement équilibré des zones rurales ». La création des outils d’accompagnement au secteur agricole est intervenue en 1993 dans le règlement modifiant le FEOGA section Garantie. Ce règlement définissait les grandes orientations de la période de programmation de 1994 à 2000 pour la politique agricole. Dans son article 3, il incluait un objectif de promotion du développement rural, qui à l’époque ne concernait que les zones de l’objectif 1 « régions en retard de développement » et de l’objectif 5b « rénovation des zones rurales ». Des mesures telles que le développement et l’amélioration des infrastructures en lien avec le développement de l’agriculture et du secteur forestier, la protection et la conservation du patrimoine rural, la promotion des activités artisanales et touristiques, formaient une première ébauche de politique rurale.

Néanmoins, seules certaines zones particulièrement en difficulté étaient concernées. De plus, les dispositifs mis en place par la Commission étaient essentiellement destinés à soutenir les agriculteurs suite à la réforme de la PAC. On peut donc regretter la timidité dont fit preuve l’Europe quant à l’opportunité de définir une réelle politique en faveur de l’espace rural à cette occasion.

La conférence de Cork organisée en 1996 à l’initiative du Commissaire européen Franz FISCHLER, chargé de l’agriculture et du développement rural, tenta alors de prolonger et surtout d’amplifier le processus d’élaboration d’une politique de développement rural.

B/ « Un milieu rural vivant », première conférence européenne sur le développement rural, Cork (1996)

En 1996, fut organisée la première conférence européenne sur le développement rural dont l’objectif défini par la Commission était de tracer les futures directions de la politique rurale européenne à l’horizon 2000 et au-delà. Huit ans après la publication de la communication « L’avenir du monde rural », c’était une nouvelle étape pour la politique de développement rural, que certains journalistes avaient même été jusqu’à qualifier de « révolution culturelle ». La conception d’une politique rurale défendue à Cork était en effet « révolutionnaire », dans le sens où elle proposait une approche intégrée et multisectorielle. A l’époque, ce n’était pas la position retenue par la Commission. Les participants lui reprochaient alors sa frilosité quant à l’érection d’une véritable politique de développement rural qui ne fût pas un simple outil au service de l’agriculture.

Dans son discours d’inauguration, le Commissaire Fischler affirmait lui-même : « il faut certes préserver toutes les chances de l’agriculture européenne, mais nos actions doivent aussi déborder largement le secteur des activités liées à l’agriculture. La création d’emplois non agricoles, l’amélioration des infrastructures et des services, un redoublement de l’effort d’amélioration de l’environnement doivent logiquement faire partie de toute politique de développement rural ». Il prônait également une action vers toutes les zones rurales et non plus seulement celles défavorisées comme c’était alors le cas dans la période de programmation de 1994 à 2000. On ne pouvait donc qu’espérer tendre vers une plus grande autonomie de la politique rurale.

En outre, la Déclaration finale des participants de la conférence reprenait cette ambition. S’ils soulignèrent le rôle majeur de l’agriculture et de la forêt sur l’espace rural, ils relevèrent néanmoins que ces deux secteurs ne prédominaient plus dans l’économie rurale et qu’il était essentiel de développer une politique de développement rural ouverte vers d’autres activités. On prenait conscience que l’agriculture n’était plus le secteur principal dans les occupations professionnelles des populations rurales et qu’il fallait tenter d’agir autrement. La conférence de Cork s’inscrivait dans le flot de critiques autour de la PAC et remettait clairement en cause l’agriculture quantitative. La position dominante se réclamait ouvertement en faveur d’une approche du développement rural intégrée.

Les objectifs de développement rural développés dans le texte étaient dès lors révélateurs d’une orientation politique de moins en moins tournée vers l’agriculture : « inverser l’exode rural, combattre la pauvreté, stimuler l’emploi et l’égalité des chances; répondre aux exigences croissantes en matière de qualité, de santé, de sûreté, de développement personnel et de loisirs; améliorer le bien-être dans les zones rurales ». Ces objectifs mettaient également l’accent sur la priorité environnementale et sur un équilibre entre zones rurales et urbaines. C’était donc une vision large du développement rural qui fut présentée en conclusion de la conférence et qui pouvait laisser espérer de nombreux changements à venir. La Déclaration faisait également état de la complexité des aides en faveur du développement rural. Le FEOGA gérait à l’époque les subsides distribués aux zones rurales, mais les autres fonds, le FEDER et le FSE participaient également à leur développement ce qui en compliquait l’administration. La possibilité d’un soutien public dédié spécifiquement au développement rural fut soulevée. L’idée de la création du FEADER émergea donc lors de cette conférence.

Il était acté par tous les participants qu’il fallait agir autrement que par le seul soutien du secteur agricole pour développer les territoires ruraux de l’Europe. On peut alors s’interroger sur les conséquences d’une telle rencontre, entre décideurs européens et nationaux, experts et organisations, sur les textes réglementaires qui suivirent et qui encadrèrent les années 2000-2006. La voie tracée lors de la rencontre de Cork a-t-elle été poursuivie ?

Si la proposition d’une approche innovante de développement rural, intégrée et multisectorielle était révolutionnaire, la pratique s’est avérée néanmoins plus difficile à mettre en place. La politique européenne de développement rural a continué à grandir au sein de la PAC en ne parvenant toutefois pas réellement à s’émanciper d’un rôle de simple soutien à l’agriculture.

Lire le mémoire complet ==> (Les enjeux autour de la politique européenne de développement rural)
Mémoire pour l’obtention du Diplôme – Institut d’Etudes Politiques
Université PAUL CEZANNE – AIX-MARSEILLE III
_____________________________________

Règlement du Conseil (CEE) n°2085/93 du 20 juillet 1993, modifiant le règlement (CEE) n°4256/88 établissant les financements pour la mise en œuvre du règlement (CEE) n°2052/88 concernant le FEOGA section Garantie, JO n° L 193 du 31 juillet 1993, p.44

ibid.

CHAMPETIER Yves, « Conférence spéciale de Cork : Un milieu rural vivant », LEADER magazine n°13 – hiver 1997

Discours d’inauguration du Commissaire Européen à l’agriculture et au développement rural, Cork, 1996 : http://ec.europa.eu/agriculture/rur/leader2/rural-fr/biblio/cork/intro.htm

Déclaration de Cork, « Un milieu rural vivant », Première conférence européenne sur le développement rural, à Cork (Irlande) du 9 novembre 1996 : http://ec.europa.eu/agriculture/rur/cork_fr.htm