Arbitrage épargne / emprunt pour financer les investissements

By 21 July 2012

III. Le débat sur l’arbitrage épargne / emprunt pour financer les investissements

Les deux principales sources de l’investissement sont donc l’emprunt et l’autofinancement. La question de l’arbitrage entre ces deux ressources se pose alors.

Le recours à l’emprunt résulte de la nécessité d’étaler dans le temps le paiement d’un équipement dont la charge financière est lourde, en faisant supporter progressivement le coût aux contribuables et aux utilisateurs. C’est une manière de répartir la charge de l’investissement sur la durée d’utilisation de l’équipement.

Il n’est pas rare de voire des collectivités se constituer une épargne pour financer des projets à venir au lieu d’avoir recours à l’emprunt. Pour plusieurs raisons, ce choix est rarement judicieux.

En reportant ultérieurement la réalisation d’un investissement le temps de se constituer une épargne, on prend le risque de faire payer le contribuable d’aujourd’hui pour un équipement qui n’existe pas encore. Il y a absence d’équité entre le contribuable actuel qui finance, et le contribuable future qui utilisera le bien sans participer à son financement. Le manque d’équité sera assuré si les flux de population sur le territoire sont importants.

La constitution d’une épargne préalable est encore moins pertinente lorsqu’en même temps la collectivité doit rembourser d’anciens prêts. Une telle situation nécessiterait de justifier auprès du contribuable que celui-ci doive financer à la fois les investissements passés (via le remboursement de dette et les intérêts) et les investissements à venir (via l’autofinancement).

De plus, il n’est pas possible pour une collectivité de placer son épargne. Ses fonds qui sont obligatoirement déposés au Trésor ne sont pas rémunérés. L’épargne se réduit donc chaque année au rythme de l’inflation.

Le financement par épargne préalable ne se justifie donc pas.

Que la collectivité finance ses équipements par l’emprunt ou l’épargne, c’est le contribuable qui sera sollicité. Mais selon le choix de financement, le contribuable ne sera pas le même, et le montant de son impôt non plus.

En effet, l’autofinancement suppose un surcroît d’impôt égal au niveau de l’investissement supplémentaire. La sollicitation du contribuable est donc immédiate, et peut être élevée.

L’emprunt, lui, suppose une sollicitation du contribuable pour dégager une épargne suffisante pour rembourser les sommes empruntées et leurs intérêts, mais de manière fractionnée dans le temps, et donc de façon moins brutale.

Une épargne préalable suppose donc de la fiscalité sans contrepartie pour la collectivité (épargne non rémunérée) ou pour le citoyen (absence de service rendu pour le contribuable sollicité).

De plus, le volume d’investissement à réaliser n’est pas toujours régulier. Le financer que par l’épargne peut supposer une explosion de la fiscalité que le contribuable ne pourrait assumer. La politique de dette zéro cumule ainsi les inconvénients.

Le financement des investissements par l’emprunt paraît donc tout à fait légitime et naturel, parce qu’il est source d’équité et d’efficience de la dépense publique. Malheureusement, pour beaucoup d’élus l’emprunt revêt une connotation de mauvaise gestion.

Il faut également noter que la complexification des produits financiers proposés par les prêteurs (les produits à options notamment) cache parfois un surcoût croissant différé de l’emprunt qui effraie les collectivités. Cela explique que certaines collectivités (assez rares) souhaitent privilégier le financement de leurs équipements par l’épargne50. Une clarification de ces produits via leur analyse ou leur simplification est nécessaire pour pouvoir arbitrer en toute connaissance de cause entre le niveau d’autofinancement et celui de l’emprunt.

L’analyse des soldes d’épargne, des principaux agrégats financiers qui structurent le budget et des ratios essentiels permettent ainsi d’anticiper la faisabilité des investissements, et d’éclairer sur les marges de manœuvre existantes pour assumer financièrement les investissements. L’existence d’aléas de toutes natures, et les incertitudes sur lesquelles reposent les hypothèses de la prospective impliquent que l’analyse financière soit reproduite régulièrement, afin d’assurer les rééquilibrages nécessaires.

L’analyse financière peut être intégrée à la stratégie, ou être différenciée, c’est-à- dire qu’elle ne représente qu’un outil de mise en œuvre de la stratégie, notamment par sa concrétisation via les budgets. Soldes et ratios sont alors tantôt perçus comme des indicateurs de gestion (analyse différenciée) tantôt comme des objectifs stratégiques à atteindre (analyse intégrée). Dans ce dernier cas, le risque est alors de voir toute une stratégie de collectivité subordonnée aux exigences financières. Si une telle situation n’est pas souhaitable, elle pourrait se développer si la perte d’autonomie financière et l’accentuation des contraintes financières venaient à se poursuivre51.

En ne favorisant pas les conditions d’une situation financière saine aux collectivités (poursuite des transferts, diminution des ressources, affaiblissement de l’autonomie financière), il se peut que l’Etat recherche à ce que les collectivités diminuent leurs dépenses, et notamment leurs dépenses d’investissement. Aujourd’hui, il est clair que l’approfondissement de la décentralisation politique cache en fait une recentralisation financière. La réduction des ressources et de la maîtrise des dépenses est un moyen de dicter l’action des collectivités. Il ne faut pas oublier que les comptes des administrations publics locales sont pris en compte dans les calculs des ratios du pacte de solidarité et de croissance de 1997. L’Etat a donc un intérêt à réduire les dépenses publiques locales. Stratégie non avouée ou simple fantasme ? Pour l’heure, les orientations ne perturbent pas la hausse des dépenses locales.

La stratégie de la collectivité a permis de déterminer le périmètre des actions publiques, son niveau de qualité, et de manière générale, les moyens alloués à la réalisation des politiques publiques. Certaines de ces politiques impliquent des dépenses d’investissement. A ce stade, on connaît les domaines dans lesquels d’importants investissements auront lieu, et la manière dont ceux-ci seront globalement financés.

L’enjeu est maintenant d’opérer des choix sur les investissements à réaliser. Il est possible, compte tenu de la capacité annuelle d’investissement évaluée, que tous les investissements ne soient pas réalisables. Il s’agit alors de hiérarchiser les différents projets, sur la base d’informations objectives, permettant d’éclairer sur les conséquences économiques, sociales, juridiques et financières de chacun des projets.

Lire le mémoire complet ==> (Investissement et performance : De la conception stratégique à la gestion opérationnelle)
Mémoire pour le Master professionnel Management du secteur public
Université Lumière Lyon 2