Après réformes: vers une politique rurale européenne autonome ?

By 9 July 2012

§2) L’application des réformes engagées : vers une politique rurale autonome ?

La création d’un deuxième pilier et d’un fonds spécifique contribue au processus d’autonomisation de la politique rurale européenne largement revendiqué lors de la deuxième conférence européenne sur le développement rural qui a cette fois eu lieu dans un pays très attaché au rural, l’Autriche, à Salzbourg.

Pourtant cette « révolution » n’est pas au niveau des attentes. La programmation de 2007-2013 inclue de nouveaux objectifs hors agriculture, essentiellement dans l’axe trois qui s’attache à la diversification de l’activité dans les zones rurales. Mais les contenus réglementaires sont toujours tournés vers les secteurs agricole et forestier en prenant de plus en plus en compte leur impact sur l’environnement et en encourageant les mesures agro-environnementales.

A/ « Semer les graines du monde rural de demain » : deuxième conférence européenne sur le développement rural, Salzbourg (2003)

« L’agriculture ne sauvera pas les campagnes, en revanche le développement des campagnes peut sauver l’agriculture ». La phrase prononcée par le Président du Réseau Rural International, John M. Bryden, expert renommé en développement rural, permet de résumer à elle seule la tonalité de cette conférence. Une nouvelle fois, le lien entre agriculture et développement rural a été contesté devant la Commission qui persistait à faire la sourde oreille depuis la première conférence de 1996.

La deuxième conférence européenne sur le développement rural a eu lieu à Salzbourg (Autriche) en 2003. Après l’agenda 2000 et la décision de créer un deuxième pilier à la politique agricole, l’enjeu était de taille quant à la définition de nouveaux objectifs pour les zones rurales. La désertification des zones rurales, l’équilibre entre les activités agricoles et non agricoles, et enfin la viabilité des zones rurales au niveau économique, social et environnemental, sont les questions qui ont été abordées par les participants. Comme lors de la précédente édition, ministres, députés, fonctionnaires de l’Union et de tous les Etats membres, experts, chercheurs ou acteurs de terrains se sont réunis pour débattre autour de l’avenir de la politique européenne de développement rural.

Dès le discours d’inauguration, prononcé par Robert SAVY alors Président du Conseil Régional du Limousin et membre du Comité des régions, les sempiternelles critiques à l’égard de la position européenne ont été reprises. Selon lui, la politique rurale de l’Europe restait trop liée à l’activité agricole, et il était important de l’intégrer dans toutes les politiques sectorielles. Il aborda également la question du budget qui est revenue tout au long de la conférence et se prononça pour un transfert mesuré des ressources du premier pilier vers le second. Michel BARNIER, en sa qualité de membre de la Commission chargée de la politique régionale, évoqua lui aussi le besoin de placer le développement rural dans une perspective plus large que celle de l’agriculture.

L’opinion générale penchait vers une fin de la « mise sous tutelle » agricole de la politique de développement rural. Selon John M. Bryden, les politiques rurales devraient s’orienter vers des mesures de maintien des populations, de diversification de l’économie, ou encore de mise en valeur de l’histoire, de la culture et de l’environnement. Une voix dissidente est intervenue dans le cadre du groupe de travail « une agriculture compétitive ». Peter GAEMELKE, un représentant du COPA (Comité des organisations professionnelles agricoles) défendait une politique de développement rural en tant que politique d’accompagnement de la PAC. D’après lui, le secteur agricole devrait demeurer le moteur de toute politique de développement rural. Ceci confirme donc l’hypothèse avancée précédemment suivant laquelle les syndicats agricoles influencent les Etats membres dans l’élaboration des règlements, vers une politique de développement rural d’accompagnement à la politique agricole. C’est leur poids considérable qui est responsable des maigres évolutions quant à une réelle autonomisation de la politique rurale. Hormis cette voix dissidente, les participants se sont accordés sur l’importance d’une simplification de la politique de développement rural en prônant une programmation, un financement et un contrôle uniques.

Ainsi l’étude des travaux réalisés lors de la deuxième conférence européenne sur le développement rural laissent présager une avancée considérable dans l’autonomisation de la politique rurale européenne. Le chemin semblait en effet tout tracé pour faire du développement rural un pilier fort aux côtés de la PAC. Néanmoins, si l’on compare la déclaration de Cork de 1996 et les conclusions de la Conférence de Salzbourg de 2003, on se rend compte du peu de différences quant aux engagements pris par les participants. L’importance des secteurs agricoles et forestiers dans les zones rurales est rappelée dans chaque document, tout comme la nécessité d’une diversification des économies ou enfin le fait de toucher toutes les zones rurales de l’Europe par les actions de développement rural. Alors, on peut s’interroger sur la pertinence et surtout la portée d’une telle rencontre dans les politiques rurales de l’Union. Les décideurs européens, Commission Européenne et Etats membres confondus, ne semblent pas toujours récepteurs des doléances formulées lors de ces évènements cette programmationural.us ou moins important sur la politique de développement rural.

Qu’en est-il alors de l’autonomisation des politiques de développement rural dans les nouvelles dispositions réglementaires prises par la Commission à la suite de cette conférence et pour la nouvelle période de programmation ?

B/ 2007-2013 : la décevante mise en œuvre du deuxième pilier

En 2004, la Commission a diffusé ses propositions de règlement du Conseil quant au soutien au développement rural par le FEADER où elle rappelait que suite à la réforme de la PAC de 2003 et 2004, « c’est sur le développement rural que l’accent principal de la réforme de la politique sera mis dans la nouvelle période financière » (c’est-à-dire de 2007 à 2013). L’écho de la conférence de Salzbourg a-t-il donc enfin résonné jusqu’à Bruxelles ?

Cette communication a été suivie par un règlement adopté par le Conseil en 2005 qui va traduire les propositions de la Commission dans des dispositions réglementaires directement applicables par les Etats membres. La création d’un deuxième pilier est acquise. Celui-ci est financé par un fonds spécifique, le « Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural », FEADER, doté de 77,6 milliards d’euros, soit presque cinq fois plus que dans la programmation précédente. Pour autant, comme l’a rappelé Stéphane Le FOLL lors de l’entretien accordé dans le cadre de ce mémoire, l’objectif était à l’origine de « 88 milliards d’euros pour le développement rural » et ce pour quinze Etats membres et non vingt-sept. Les attentes sont donc loin d’être remplies par ce budget. Les nouveaux entrants sont en outre directement concernés par le développement rural car beaucoup moins urbanisés que des pays comme le Royaume-Uni, les Pays-Bas ou la France. Il faut donc relativiser le « cinq fois plus » annoncé par la Commission pour son budget de 2007. Les politiques doivent maintenant composer avec des pays en retard de développement par rapport à la moyenne européenne, ce retard étant d’autant plus marqué dans les zones rurales. Le rattrapage économique sera plus long qu’il l’a été pour des pays comme l’Espagne, la Grèce ou le Portugal, qui à l’époque ne sont pas rentrés en masse. L’intégration de dix pays en retard de développement où la ruralité domine a un coût que le budget attribué au développement rural en 2007 est loin d’atteindre.

Enfin, comme convenu dans les accords de Berlin sur l’Agenda 2000, le développement rural est maintenant une deuxième branche de l’entrée budgétaire « Agriculture ». Il y a donc scission entre la PAC et le développement rural. La mise en œuvre du deuxième pilier pour la période de programmation 2007-2013 se décline en trois axes thématiques et un axe transversal. Le premier axe intitulé « amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier » est une réminiscence de la programmation précédente où le développement rural était cantonné à des outils de soutien et d’accompagnement à l’agriculture. L’exposé des mesures dans les paragraphes 13 à 30 du règlement (CE) n°1698/2005 (« infrastructures liées à l’évolution et à l’adaptation des secteurs agricole et forestier, participation des agriculteurs à des régimes de qualité alimentaire, agriculture de semi-subsistance ») montre la prégnance du pilier agricole. L’axe deux « amélioration de l’environnement et de l’espace rural » est quant à lui motivé par des problématiques environnementales qui découlent de la stratégie de Göteborg adoptée en 2001. Les mesures s’y rattachant sont déclinées dans les paragraphes 31 à 45 et concernent par exemple le reboisement des terres agricoles ou encore le maintien et le renforcement du rôle des paiements agro-environnementaux pour « le développement durable des zones rurales ». Finalement, ce n’est que dans les derniers paragraphes (46 à 52) que le règlement traite d’un développement rural émancipé du secteur agricole. Ces paragraphes explicitent les deux derniers axes. L’axe trois est consacré à « l’amélioration de la qualité de vie en milieu rural » et à la « diversification de l’économie rurale ». Il promeut le développement d’activités non agricoles, de services de base pour l’économie et la population rurale. Le dernier axe, l’axe quatre transversal « Leader » s’attache à définir une stratégie locale de développement. Il reprend le programme européen créé en 1991 et encourage ainsi les Etats membres à intégrer l’approche Leader dans leur politique de développement rural. Ces deux derniers axes sont les prémices d’une politique de développement rural intégrée avec une stratégie spécifique de développement local.

Les aspirations énoncées dans les deux conférences européennes pour un fonds unique de développement rural sont ainsi exhaussées. On ne peut pas en dire autant de la définition d’une politique dédiée des zones rurales et non plus à un développement agricole élargi. Le règlement de 2005 donne en effet toujours beaucoup de place au soutien à l’agriculture comme si le développement rural ne pouvait se défaire de ce lien originel.

Ainsi, en l’espace d’une vingtaine d’années, le développement rural au sein de l’Union Européenne a changé de visage. De simples outils d’accompagnement à la politique agricole, il est devenu une politique européenne à part entière. Les conférences organisées sur le sujet dès 1996 et réunissant tous les grands décideurs européens, nationaux et locaux ont largement contribué à la reconnaissance de la ruralité par l’Europe. Une prise de conscience émerge quant à l’importance d’aider les territoires ruraux souvent en retard de développement. Celle-ci conduit à l’élaboration d’un second pilier à la PAC. Néanmoins, les espoirs formés dans la nouvelle configuration de la politique rurale pourraient rapidement être déçus.

Après avoir étudié l’historique de la construction de la politique européenne de développement rural, intéressons-nous à la période actuelle et à la mise en œuvre de cette politique dans les différents Etats membres.

A l’heure où la PAC subit son « bilan de santé », quel impact ont eu les récentes réformes sur la politique européenne de développement rural ? En outre, à mi-parcours de l’actuelle période de programmation, qu’en est-il de l’application du deuxième pilier et de sa portée sur les campagnes de l’Union ?

Les premières évaluations et les récentes statistiques nous permettent de s’intéresser à la gestion du nouveau FEADER par les Etats membres. Cette étude nous permettra ensuite de mieux mesurer l’impact du deuxième pilier sur les zones rurales. Il est en effet légitime de s’interroger sur la pertinence de l’approche sectorielle en matière de développement rural dans une Europe où l’agriculture représente de moins en moins d’emplois et perd chaque année une partie de sa valeur économique.

Lire le mémoire complet ==> (Les enjeux autour de la politique européenne de développement rural)
Mémoire pour l’obtention du Diplôme – Institut d’Etudes Politiques
Université PAUL CEZANNE – AIX-MARSEILLE III
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« Semer les graines du monde rural de demain, les perspectives de la politique rurale dans une Europe élargie », deuxième conférence sur le développement rural, Salzbourg, 12-14 novembre 2003 :

http://ec.europa.eu/agriculture/events/salzburg/proceedings1_fr.pdf

ibid.

ibid.

Proposition de la Commission de règlement du Conseil COM (2004)490 du 14 juillet 2004, concernant le soutien au développement rural par le FEADER, p.2 :

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2004/com2004_0490en01.pdf

Règlement du Conseil (CE) n°1698/2005 du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le FEADER, JO (UE) n° L 277, p.1 à 40

cf. annexe 2, p.117

Règlement du Conseil (CE) n°1698/2005 du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le FEADER, JO (UE) n° L 277, p.1 à 40