Approche intégrée appliquée au développement rural en Europe

By 10 July 2012

La politique européenne de développement rural vers une approche intégrée : enjeux et perspectives – Partie 2 :

« Constatant que les zones rurales […] sont caractérisées par un tissu culturel, économique et social unique, une extraordinaire mosaïque d’activités […].

D’avis que les zones rurales et leurs habitants sont véritablement un atout pour l’Union Européenne et ont la capacité d’être compétitifs ». Déclaration de Cork, 1996

Donner une définition des zones rurales de l’Union Européenne aujourd’hui n’est pas chose aisée. Leur visage a changé et ne cesse en permanence d’évoluer. De l’Ouest à l’Est de l’Europe, la ruralité diffère. Quand elle est désertée dans les anciens pays membres, elle abrite dans les nouveaux Etats près des trois quarts de la population et est porteuse de la plus grande part de richesse créée. « Travailler à la ville et vivre à la campagne » est un adage qui ne convient pas à tous les pays. Pourtant, un phénomène commun à toutes les zones rurales s’observe en Europe, la perte de vitesse du secteur agricole et sa moindre importance en termes d’emplois et de richesse créés.

La PAC n’est pas étrangère à ce processus. Elle encourage en effet la modernisation des infrastructures et impose de nombreuses normes de qualité que beaucoup de petits exploitants ne peuvent se permettre. La course à la qualité qui est une des préoccupations les plus importantes pour le consommateur européen a des conséquences économiques dévastatrices. Dans ce sens la PAC bien qu’étant une politique sectorielle est à l’origine d’impacts territoriaux qu’il faut à tout prix réguler. Les subventions distribuées par la Commission sont en grande partie dirigées vers les régions les plus compétitives et non vers les plus nécessiteuses, ce qui creuse d’autant plus les déséquilibres entre les territoires et entre les zones rurales. Les écarts de développement sont en effet bien plus marqués quand on observe spécifiquement les campagnes.

L’approche sectorielle ne peut valablement être appliquée sans contrepartie territoriale. L’idée d’un deuxième pilier était bien de contrebalancer les externalités négatives de la PAC mais celui-ci est à 80% utilisé dans la direction du secteur primaire. L’objectif de construire un territoire « harmonieux et équilibré » en Europe est donc sans cesse remise en cause par les propres politiques de l’Union. Quelle est alors la solution ? Comment s’occuper des zones rurales de façon globale sans laisser pour compte une partie de la population et sans négliger l’objectif de cohésion territoriale ?

La définition d’une approche intégrée du développement rural déjà revendiquée lors de la conférence européenne de Cork doit maintenant s’imposer. Elle implique de considérer tous les aspects du territoire et d’agir de façon globale sans préférer un secteur en particulier. L’approche intégrée signifie également de s’inscrire au sein du territoire et de cerner tous les enjeux, les difficultés et les potentiels locaux. L’initiative communautaire Leader en est l’exemple type. Cependant, cette approche ne s’intéresse qu’à certaines zones rurales sélectionnées pour une période. Il faudrait donc étendre le concept à la politique de développement rural dans sa globalité. La création du deuxième pilier laissait espérer la prise en compte d’une telle approche pour le développement rural. L’échec est sans appel.

Comment alors amorcer la mise en place d’une approche intégrée envers les zones rurales de l’Union ? Existe-t-il des tentatives quant à une telle conception au sein des politiques européennes ? Quels sont les obstacles à sa généralisation ? Pourquoi préférer une approche sectorielle à une approche territoriale qui se veut en elle-même intégrée ? L’Europe est à mi-parcours de sa programmation, elle se doit aujourd’hui de répondre à ces questions en gardant à l’esprit toute son expérience passée en termes de développement rural.

Après avoir vu que l’approche sectorielle ne pouvait convenir convenablement à la mise en œuvre de la politique européenne de développement rural, nous allons tenter de dégager dans le cadre d’un premier chapitre la manière dont l’Europe a tenté de mettre en place les prémices d’une approche intégrée, dans quelles conditions et sous quelles formes. Puis nous nous projetterons dans un second chapitre à l’horizon 2014 pour se poser la question de l’avenir de cette politique.

Chapitre 1 : Les approches intégrée et territoriale du développement rural dans la politique européenne

Philippe PERRIER-CORNET analyse les politiques de développement rural en Europe selon quatre conceptions différentes. Il reprend les approches déjà étudiées en première partie qui sont celles d’un « développement agricole élargi » ou d’un développement rural en tant que « composante du développement durable » du territoire. Ce sont les deux autres conceptions qu’il souligne dans l’ouvrage qui nous intéressent. Il évoque en effet les possibilités d’élaborer des approches intégrées et territoriales pour les politiques rurales.

Tout d’abord, la mise en place d’un « développement local intégré » consisterait à cibler un territoire en particulier et à agir sur tous les secteurs d’activités dans une politique globale en faveur des zones rurales. C’est aujourd’hui la méthodologie instaurée dans le cadre du programme Leader. Une autre possibilité serait d’aborder les politiques rurales dans le cadre d’un « développement régional ». Ainsi, les territoires ruraux seraient impliqués dans le développement de la Région et l’aménagement du territoire. La politique régionale européenne à travers ces objectifs de cohésion entre complètement dans cette conception.

D’autres solutions semblent alors envisageables dans la mise en œuvre d’une politique de développement rural. Si l’Europe a le plus souvent opté pour une approche sectorielle intégrant progressivement les préoccupations environnementales, elle a également élaboré d’autres stratégies pour les zones rurales. Quelles sont-elles et quels résultats ont-elles engendrés ? Existe-t-il pour l’Union Européenne des opportunités dans la définition d’une nouvelle politique intégrée de développement rural ?

A travers l’initiative communautaire Leader, l’Europe a élaboré une première stratégie intégrée de développement rural (Section 1). En outre, sa politique régionale soutient un développement équilibré de l’Union ce qui implique nécessairement la prise en compte des zones rurales (Section 2).

Section 1 : L’approche intégrée appliquée au développement rural, l’initiative communautaire Leader

En choisissant de placer le développement rural au sein de la PAC, l’Europe a opté pour une définition sectorielle de la politique. Pour autant, dans sa communication de 1988, « L’avenir du monde rural », la Commission affirmait sa volonté d’expérimenter d’autres stratégies en impliquant directement la population locale. Elle lança alors l’initiative communautaire Leader en 1989 avec la ferme intention de promouvoir une approche intégrée et multisectorielle du développement rural.

En quoi consiste l’approche du programme Leader et quel impact a-t-il dans les zones rurales ? Depuis sa création à la programmation actuelle, quelle place a occupé Leader dans la politique européenne de développement rural et quel futur espéré ?

De façon novatrice, la Commission imagine une stratégie locale et intégrée de développement avec l’initiative communautaire Leader qui va avoir de nombreux impacts sur les territoires ruraux et sur la façon de concevoir le développement rural.

§1) La définition d’une approche locale et intégrée de développement rural

Laurent Van DEPOELE à propos de l’initiative communautaire Leader évoque un « laboratoire de développement rural ». Il représente en effet une opportunité de développement pour les zones rurales par le biais de projets innovants et spécifiques à chaque territoire. Leader permet ainsi de faire un diagnostic local de la situation et de mettre en œuvre des « expériences » à l’échelle territoriale.

Quelles sont les caractéristiques d’une telle approche intégrée de développement et comment fonctionne-elle localement ?

Il faut d’abord comprendre les grands principes de l’approche Leader et les conditions de sa mise en œuvre pour ensuite mieux cerner son fonctionnement.

A) Les grands principes de Leader

Dès 1989, la Commission Européenne décida de lancer une nouvelle approche du développement rural par le biais de l’initiative Leader. Le but était de faire la promotion des intérêts communautaires à travers la coopération transnationale entre des territoires ruraux.

A l’époque, les mutations des zones rurales décrites précédemment commençaient à se faire ressentir et la PAC était déjà en partie remise en cause. La Commission proposa alors une approche locale et intégrée du développement rural. Le terme intégré signifie qu’il ne s’agit pas de s’intéresser à un secteur en particulier mais au contraire à prendre en considération tous les domaines d’activités pour agir plus efficacement et de façon globale sur le territoire. Leader est en fait un acronyme qui signifie « Liaison Entre les Actions de Développement de l’Economie Rurale ». Le terme de « liaison » reprend donc l’idée d’une stratégie intégrée.

L’initiative fut mise en place pour la première fois de 1991 à 1995. Leader I concernait alors les territoires ruraux de l’objectif 5b, c’est-à-dire de moins de 100 000 habitants. 217 territoires avaient testé à l’époque cette nouvelle stratégie. On commençait dès lors à se rendre compte des potentialités de développement des campagnes. L’initiative fut ensuite reconduite de 1996 à 1999 sous le nom de Leader II. Plus de 1000 territoires étaient concernés. En 2000, la Commission étendit le projet à toutes les zones rurales « en retard de développement » ou « en difficultés ». Pour autant, la sélection des GALS étaient plus contraignante dans le but d’une meilleure efficacité. 1157 groupes furent alors sélectionnés. Pour la période actuelle (2007-2013), Leader ne constitue plus un programme distinct, mais est intégré dans tous les plans nationaux ou régionaux de développement rural. Il devient l’axe 4 du règlement de développement rural. Les Etats ont alors l’obligation de réserver un minimum de 5% des enveloppes financières globales reçues au titre du FEADER à ce programme.

La méthode « Leader » consiste en différentes caractéristiques. Des Groupes d’Action Locale (les GAL) constitués de partenaires publics et privés sont chargés de définir une stratégie locale de développement sur un territoire en particulier. Le développement rural prend dans ce contexte une forme territoriale et participative. L’originalité du programme Leader est de proposer une approche ascendante. Les acteurs locaux participent eux même à la prise de décision concernant le développement de leur territoire et ne sont pas soumis à l’application de mesures venant d’instances supranationales. En outre, Leader soutient des actions intégrées et multisectorielles. L’enjeu est de valoriser tous les potentiels de la zone rurale et de créer ainsi une dynamique de développement. L’innovation est également un des critères importants de Leader. Les projets porteurs de nouvelles idées sont largement encouragés. Enfin, l’objet originel de l’initiative était de promouvoir la coopération transnationale au sein du territoire européen. Leader soutient ainsi la création de réseaux de développement rural et finance les projets de coopération entre les GAL dans différents domaines tels que la valorisation d’un produit local, la mise en place d’infrastructures culturelles, etc.

Innovante dans sa conception, en quoi consiste l’initiative communautaire Leader de façon pratique sur le terrain ?

B) Le fonctionnement de Leader

La mise en place du programme Leader commence par la création d’un GAL. Le territoire sur lequel il s’établit ne correspond pas aux limites administratives mais au contraire, impose une certaine cohérence géographique économique et sociale. Il contient entre 10 000 et 100 000 habitants. En France, beaucoup de GAL se superposent à une autre entité créée dans les années 1970 et spécialisée dans l’aménagement du territoire, le pays. Ces derniers ont eux aussi une démarche de développement territorial ce qui facilite la mise en œuvre du programme Leader.

Le GAL, doit ensuite répondre à l’appel à projet lancé par la Commission européenne en élaborant une stratégie locale de développement. Il établit un diagnostic très détaillé du territoire en mettant en exergue les caractéristiques économiques, démographiques, géographiques et sociales. Ce diagnostic permet alors de cibler les difficultés et les potentiels sur lesquels il va falloir agir pour créer de l’emploi et des richesses localement. Après, un processus de sélection se met en place au sein de chaque Etat membre qui détermine les GAL pouvant bénéficier de l’initiative Leader. Depuis les années 2000, l’application du programme s’est en effet étendue à toutes les zones rurales de la Communauté ce qui a impliqué en parallèle la mise en place d’une sélection.

Au terme de cette étape, les dés sont jetés et le travail des GAL peut commencer. Différents échelons se partagent les compétences. En prenant l’exemple de la France, c’est le Ministère de l’Agriculture et de la Pêche qui est chargé de suivre l’initiative. Ensuite la DATAR est ce qu’on appelle « l’autorité de gestion du programme », elle coordonne la mise en œuvre de Leader au sein du territoire. Elle est assistée par des autorités de gestion déléguées qui interviennent à des niveaux infranationaux. Il existe enfin une autorité chargée du paiement des subventions aux GAL, l’ASP (Agence de Services et de Paiement). Outre ces supervisions, les GAL conservent une certaine marge de manœuvre. Ils sont chargés de l’animation du territoire, de la sélection et du montage des opérations de développement qui leur sont proposées et de l’instruction des dossiers.

Dans la période 2000-2006 les différents thèmes retenus par le programme Leader concernaient la valorisation des ressources naturelles et culturelles comme les produits locaux, l’amélioration de la qualité de vie ou encore l’utilisation de nouvelles technologies. Ils ciblaient divers domaines d’activités et permettaient à des porteurs de projets de tous les horizons de bénéficier d’un soutien financier Leader. La place de l’agriculture était relativement faible jusqu’en 2007. Les actions concernant le secteur primaire n’étaient en effet que rarement retenues. Seules les opérations de ventes à la ferme ou de mise en valeur des produits alimentaires locaux pouvaient bénéficier d’un soutien Leader. A partir de 2007, les choses évoluent et Leader en tant qu’axe horizontal peut contribuer aux priorités des axes un et deux et ainsi intervenir dans le secteur primaire. En outre, l’intégration des agriculteurs et des sylviculteurs au sein des GAL est largement encouragée. Mais la profession ne semble pas à l’aise avec de tels projets et rechigne à s’engager.

C’est vers l’amélioration de la qualité de vie et la diversification de l’économie rurale, c’est-à-dire l’actuel axe trois, que se dirigent la majeure partie des opérations soutenues par le programme. L’Europe se sert en réalité de Leader pour donner une approche multisectorielle et intégrée à son deuxième pilier. Après avoir étudié la distribution des financements du FEADER, il est évident que ceci n’est qu’une façade.

Enfin, dans la mise en place des projets sur le territoire, Leader ne finance que 55% du montant total et non la totalité du coût de l’opération. Il est donc nécessaire de trouver un accord au sein du territoire avec l’Etat et les collectivités locales pour permettre le cofinancement des actions menées par les GAL. Ceci n’est pas toujours chose aisée et peut aller jusqu’à engendrer des conflits et des luttes de pouvoirs entre les différents échelons.

Ainsi, Leader intervient en tant que balancier au deuxième pilier en proposant une approche multisectorielle et intégrée de développement rural plutôt que sectorielle. Pour autant, Leader ne représente qu’une maigre partie du deuxième pilier. Malgré cela, l’impact de l’initiative sur les zones rurales n’est pas neutre. Quels sont alors les effets de cette méthode sur les campagnes européennes ?

Lire le mémoire complet ==> (Les enjeux autour de la politique européenne de développement rural)
Mémoire pour l’obtention du Diplôme – Institut d’Etudes Politiques
Université PAUL CEZANNE – AIX-MARSEILLE III
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cf. Annexe 3, p.120

« Le nouveau paradigme rural », OCDE, op.cit. p.49

PERRIER-CORNET Philippe, A qui appartient l’espace rural, op.cit

Intervention lors de la conférence organisée par le CIHEAM (Centre International de Hautes Etudes Agronomiques Méditerranéennes) sur « Le développement rural à différents niveaux de gouvernance : la dimension internationale » : http://ressources.ciheam.org/om/pdf/a54/04400012.pdf

DORMAL MARINO Loretta, intervention lors de la Conférence « Résultats de l’initiative Leader : une diversité d’expériences territoriales » à Evora, Portugal, les 22 et 23 novembre 2007 :

http://ec.europa.eu/agriculture/rur/leaderplus/pdf/seminars/22112007/04.pdf

Règlement du Conseil (CE) n°1698/2005 du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le FEADER, JO (UE) n° L 277, p.1 à 40

Cf. Annexe 5, Entretien avec MM. Marcel DENIS et Jean-Paul STORAI, p.132

ibid.