Adhésion des acteurs de l’AP-CP

By 23 July 2012

3) Obtenir l’adhésion des acteurs

Les techniques des autorisations de programmes et crédits de paiement AP-CP sont délicates à comprendre. Des efforts de clarification, de vulgarisation sont souvent nécessaires. L’incompréhension suscite mal entendus, sentiment d’être lésé, déresponsabilisation. Le recours aux autorisations de programmes et crédits de paiement AP-CP suppose quasiment toujours d’anticiper les modes d’information aux acteurs, les formations nécessaires auprès des agents techniques, des gestionnaires et des élus, et les modes de collaboration entre les techniciens et les financiers.

Les instruments financiers extrabudgétaires que sont les PPI, facilités par le recours à la technique des autorisations de programmes et crédits de paiement AP-CP pour assurer la bonne régulation des dépenses, constituent ainsi à la fois des moyens de gestion opérationnelle visant à mettre en œuvre les politiques publiques d’investissement, et des outils de participation à l’élaboration de la planification stratégique, dans la mesure où ils aident à hiérarchiser, à prioriser les interventions, et à s’interroger à la segmentation stratégique. Ils participent donc de la culture des choix et intègrent une logique d’objectifs. Ils relèvent également d’une logique de résultats, puisqu’ils évaluent le réalisé, et proposent des actions correctrices quand des écarts sont constatés. Ils sont ainsi garants de la performance des réalisations des investissements. La grande liberté accordée par le législateur peut inciter les collectivités à développer des outils de pilotage originaux. Ceux-ci ne doivent prendre en considération les effets pervers de la gestion pluriannuelle. Si la technique des autorisations d’engagement (AE) autorise depuis peu à gérer les dépenses de fonctionnement pluriannuellement, rares sont les collectivités qui parviennent à établir un lien direct entre les dépenses d’investissement et les dépenses de fonctionnement induites.

Conclusion

Les attentes et exigences accrues des usagers-citoyens-contribuables, les formes de concurrences que subissent les collectivités, et les contraintes financières qui s’avèrent de plus en plus prégnantes, ne peuvent tolérer des décideurs publics qu’ils fassent l’économie d’une réflexion sur la performance de l’investissement.

Chaque collectivité doit pouvoir trouver son propre modèle de performance. Celui-ci doit être dégagé de toute subjectivité politique, pour permettre aux décideurs de pouvoir sans cesse évaluer leurs choix, les remettre en cause, les réadapter. Il s’agit là des conditions d’une gestion publique moderne, tournée vers les bénéficiaires des actions menées.

Le modèle de performance que nous avons développé fait le pari d’une performance fondée sur une culture des choix, qui consiste en la recherche d’un ensemble de critères qui permettront aux élus de décider en connaissance de cause. L’enjeu est de pouvoir objectiver les choix politiques sur la base de critères tournés vers la recherche d’efficacité et d’efficience.

La quête de performance est aujourd’hui une réalité au sein des collectivités territoriales. Beaucoup développent des systèmes de contrôle de gestion interne, basés sur des techniques de pilotage des actions intégrant des logiques de résultats. Cependant, les études et témoignages nous révèlent que les collectivités qui s’engagent dans de réelles démarches stratégiques sont encore rares.

Pourtant, la stratégie est le seul moyen de s’assurer de la pertinence du projet de territoire, compte tenu de l’analyse des opportunités et des menaces de l’environnement et des forces et faiblesses de l’organisation interne. Peu de collectivités s’interrogent véritablement sur les réels bénéficiaires, directs ou indirects, des politiques publiques. Or, seules les études des cibles des services garantiront le succès des investissements.

Néanmoins, l’émergence de démarches de marketing public, de territorialisation de l’action publique (qui consistent à adapter les actions selon la singularité de chaque partie de territoire), ou d’implication des citoyens, démontrent qu’il peut exister des formes diverses de démarches stratégiques, qui n’en portent pas forcément le nom.

La stratégie vise à définir le périmètre des actions et les moyens de les mettre en œuvre. Sa segmentation en politiques publiques est le moyen d’assurer une cohérence des objectifs et des actions, de dégager des synergies, sources d’efficacité et d’efficience.

Le travail de segmentation ne doit pas oublier que la stratégie sera mise en œuvre par les hommes. Il doit donc prendre en compte le facteur humain en associant les différents acteurs à la démarche, en considérant l’existant, via une démarche « bottom up ».

La segmentation par le budget est un moyen idéal pour moderniser la gestion d’une collectivité. La LOLF s’en inspire en adoptant une structure par missions programmes et actions. Bien entendu, pas plus une nomenclature fonctionnelle qu’une LOLF locale ne permettent une segmentation appropriée aux spécificités de chaque collectivité, garante d’une meilleure visibilité de l’action publique locale.

Des politiques publiques émergent les décisions d’investissement. Ceux-ci doivent être confrontés très en amont, à la capacité financière de la collectivité, à les assumer. Les audits actuels sur les méthodes d’analyses nous dévoilent que la plupart des collectivités se contentent de simples projections des tendances passées. Evidemment, seule la prospective permet de dégager des scénarii de tendances qui prennent en considération les anticipations des évolutions internes et externes. Assise sur les soldes d’épargnes et les principaux ratios financiers, la prospective détermine la « faisabilité » financière de projets d’investissement.

Stratégie, segmentation et analyse financière constituent la démarche première de la conception des investissements. Elles sont les moyens de s’assurer que les investissements répondront bien à des besoins, existants, ou anticipés, et qu’ils pourront être effectivement réalisés.

Mais les choix d’investissement ne peuvent se limiter à leur concordance par rapport aux objectifs et moyens stratégiques. Chaque projet doit passer par des « filtres » d’analyses, qui éclairent les élus sur le degré d’efficacité, d’efficience et de qualité des différents investissements envisagés.

Le premier enjeu est de savoir si les actifs déjà possédés par la collectivité permettent de répondre aux objectifs fixés, afin de faire l’économie d’investissements coûteux, qui rappelons le, engagent la collectivité sur le long terme et sont souvent irréversibles. La réponse à cette question passe nécessairement pas une gestion optimisée du patrimoine. Or, aujourd’hui, beaucoup de collectivité en sont très loin. La connaissance exacte du patrimoine est une chose délicate, qui suppose une implication de différents acteurs experts dans des domaines très variés. Les grosses collectivités qui ont entrepris des démarches approfondies d’inventaire, via des référentiels communs, clament haut et fort les atouts de leurs travaux, qui permettent sans aucun doute de valoriser le patrimoine socialement, et économiquement. La rationalisation que cette forme de gestion permet est un moyen de rendre plus de services au moindre coût, et de remettre en cause la nécessité de certains investissements.

Un investissement qui s’avèrerait nécessaire implique ensuite une analyse technique et fonctionnelle. Le projet doit être en parfaite adéquation avec les besoins qu’on cherche à satisfaire. L’analyse par « portefeuilles » de projets propose de confronter chaque projet à des alternatives possibles. Ces dernières font l’objet d’études d’impacts. La dimension plurifonctionnelle des équipements est source d’efficience pour la collectivité. Elle peut néanmoins présenter des limites en terme de qualité d’accueil, et se heurte souvent à la politisation du patrimoine par les élus ayant en charge une délégation.

L’analyse économique et financière doit permettre d’appréhender « l’économie globale » de chacun des projets. Les coûts d’investissement doivent être anticipés, ainsi que les coûts de fonctionnement induits. Les élus ont souvent du mal à établir le lien entre ces deux types de coûts. L’analyse économique doit les sensibiliser à cet égard. Elle anticipe également les ressources propres à chaque projet, pour pouvoir raisonner en charges nettes d’investissement et de fonctionnement.

L’analyse économique doit également s’élargir aux incidences financière de chaque projet sur l’ensemble de la collectivité. Elle a aussi un devoir de contrôle de gestion en s’efforçant à comparer les coûts des projets avec ceux des investissements antérieurs ou d’autres collectivités. Enfin, la dimension économique permet d’apprécier la rentabilité économique intrinsèque des projets sur la base de calculs qui s’appliquent plus aisément aux équipements à vocation industrielle et commerciale, mais qui peuvent néanmoins être appréciés, avec beaucoup de recul, pour des équipements administratifs, culturels, sociaux…

Enfin, l’analyse juridique s’intéresse à la pertinence de gérer la maîtrise d’ouvrage et d’assumer l’intégralité des risques financiers. Ce sont souvent les difficultés financières de la collectivité qui poussent à s’interroger aux modes d’externalisation de la réalisation des ouvrages. Celle-ci doit être rapprochée d’une réflexion sur les modes d’exploitation des services. L’analyse veille aux avantages et inconvénients de chaque contrat d’externalisation. Elle va même jusqu’à remettre en cause la légitimité de la propriété de certains biens.

Les contraintes financières et la réduction du champ de la domanialité publique pousseront certainement les collectivités à développer les recours à l’externalisation. Il s’agira alors de se prémunir d’outils juridiques pour assurer la protection des services publics.

La limite que représente la capacité d’investissement annuelle ne permet pas la réalisation de tous les projets. Les PPI visent à hiérarchiser, à planifier, à prioriser les interventions. Elle doit s’appuyer sur les aspects techniques pour établir la planification des investissements, et sur des aspects financiers, pour garantir le respect des grands équilibres. Ces dernières années, le recours aux PPI semble s’être généralisé. Les PPI présentent les derniers critères de choix d’arbitrage des élus.

Les évolutions budgétaires ne permettent plus de considérer que ce droit est un frein à la pluriannualité. En effet, la technique des autorisations de programmes et crédits de paiement AP-CP permet d’appréhender les crédits de manière pluriannuelle. Elle est à la fois un outil de prévision et de gestion opérationnelle qui fait appel à une grande rigueur. Gage de transparence sur les enjeux à moyen et long terme, nécessite une adhésion de l’ensemble des acteurs, pour être mise en place de manière performante.

Certaines collectivités établissent leurs PPI en collaboration avec des collectivités voisines, pour assurer une cohérence de l’action publique qui dépasse le simple cadre du territoire d’une collectivité. Ce n’est bien souvent qu’au stade de l’analyse stratégique que les actions des collectivités voisines ou des collectivités qui partagent le même territoire sont prises en compte. Pourtant, la performance de l’investissement peut aussi découler de la synergie des outils de planification et de gestion opérationnelle entre les différents acteurs publics. Mais il s’agit là d’une autre question.

Lire le mémoire complet ==> (Investissement et performance : De la conception stratégique à la gestion opérationnelle)
Mémoire pour le Master professionnel Management du secteur public
Université Lumière Lyon 2

Annexes :

Le poids de l’investissement public local en chiffres 122

Dans l’économie nationale

En 2006, les dépenses d’investissement des APUL s’élèvent à 43,5 milliards d’euros, contre 13 milliards d’euros en 1983 (soit une progression de 235% en 23 ans). Sur cette période, elles constituent de manière assez stable, environ 2,5% du produit intérieur brut (PIB).

En 2006, elles représentent 11% de la formation brute de capitale fixe nationale (FBCF), c’est-à-dire de l’investissement civil national. Cette proportion est relativement stable puisqu’en 1983, leurs dépenses d’investissement pesaient 9,9% de la FBCF nationale. Ce poids est important, mais moins que dans d’autres Etats européens où l’organisation administrative est plus décentralisée, régionalisée ou fédérale. Ainsi, cette proportion est de 13% en au Royaume-Uni, 15% en Italie, 20% en Allemagne, 21% en Espagne.

Dans l’investissement public

En 2006 l’investissement des administrations publiques locales pèse 72,4% de l’investissement public civil, contre 65% en 1983. Cette part tend à s’alourdir, même si cette part est assez fluctuante, comme le montre le graphique suivant.

Ce graphique montre qu’entre 1978 et 2005, l’investissement des APUL représente en moyenne 67% de l’investissement public. Mais cette part n’est pas constante, elle progresse au fil des ans, assez irrégulièrement.

Adhésion des acteurs de l’AP-CP

Dans l’ensemble des dépenses des collectivités

Ce graphique démontre que depuis une vingtaine d’années, les dépenses d’investissement des collectivités représentent entre 25 et 35% de leurs dépenses totales (hors remboursement de dette). Le poids de l’investissement dans l’ensemble des dépenses des collectivités a cru entre 1984 et 1991 (jusqu’à 35%) avant de régresser jusqu’en 1997 à 25 %, poids qui semble se stabiliser à ce niveau depuis cette date. Le poids des dépenses d’investissement est sensiblement équivalent pour les communes et départements. En revanche, il est plus important pour les régions, comme l’atteste le tableau suivant.

 

Ces dernières années, la forte progression des dépenses d’investissement des régions s’explique par le transfert des routes nationales et des transports régionaux (particulièrement suite aux grands chantiers du TGV-Est et du TGV-Rhin-Rhône pour lesquels les régions ont participé au financement ; chantiers qui les ont aussi conduites à réorganiser leurs systèmes de transports régionaux).

Les contrats de plan contribuent à développer la solidarité horizontale entre collectivités. De plus en plus de subventions de la part des grosses collectivités sont accordées aux plus petites, notamment pour la réalisation de projets d’investissement.

L’adoption de règles plus strictes sur les normes de sécurité, d’accessibilité, sanitaires… imposent aux collectivités de nombreux travaux qui contribuent à la progression des dépenses d’investissement.

Les évolutions économiques

Des éléments macro économiques participent à l’augmentation du coût des investissements : l’inflation (souvent due au cours des matières premières), qui se traduit notamment par une forte croissance de l’indice des prix du BTP, les taux d’intérêt (qui alourdissent le coût de financement d’un équipement lorsqu’ils augmentent), le prix de l’immobilier (dont la hausse engendre de forts coûts d’acquisition)…

Les évolutions démographiques et sociologiques

La démographie apparaît comme une explication fondamentale de la progression de l’investissement public local. Avec ses 60 millions d’habitants, la population augmente sensiblement, notamment parce que la France détient le plus fort taux de naissances des pays européens, mais aussi parce que l’on vit plus longtemps (l’espérance de vie a gagné 15 ans en 50 ans). Le nombre d’écoles, d’équipements de petite enfance, d’équipements pour personnes âgées…augmente.

Le nombre de logements s’avère insuffisant. Cela s’explique par l’augmentation de la population, mais également par les modifications de la composition des ménages (notamment du fait de l’augmentation du nombre de divorces et des familles monoparentales), impactant l’occupation du territoire123. Depuis plusieurs années, les collectivités participent à des programmes d’augmentation du nombre de logements. Des travaux d’accompagnement sont le plus souvent supportés par les communes.

La maison individuelle attire de plus en plus (61% des logements construits entre 1990 et 2004, contre 25% en 1960), accroissant ainsi le phénomène d’étalement urbain, d’éloignement des centres d’activités. La conséquence en est la croissance des infrastructures de réseaux, de transports, et aussi d’équipements de proximité.

L’évolution des modes de vie et de productions engendrent d’énormes quantités de déchets (malgré les campagnes de sensibilisations sur leur réduction) dont le retraitement est coûteux pour les collectivités en termes d’équipement.

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