Montages contractuels, service de l’eau

By 11 May 2011

4. Les montages contractuels proposés : Quelle autorité délégante?
Les communes
De par les lois de décentralisation, les communes ont la responsabilité du service de l’eau et de l’organisation de sa délégation éventuelle. La commune constitue donc l’autorité délégante au premier degré.

L’ONEP
316 communes marocaines ont déjà passé avec l’ONEP un contrat de délégation, selon un modèle type dénommé gérance, mais qui donne en pratique à l’ONEP des responsabilités étendues en matière d’investissement et de développement du service.
Ayant reçu délégation de la part de la commune, l’ONEP lui-même peut faire appel à des opérateurs locaux, dans le cadre de contrats de sous-traitance, afin d’améliorer le service de proximité aux usagers. L’un des pilotes envisagés ci-dessous consiste précisément à développer cette sous-traitance, de manière à reporter sur l’opérateur une partie du risque commercial (encore que celui-ci puisse être partiellement diminué selon le mode de rémunération qui sera adopté).

Quels délégataires?
Les opérateurs privés locaux[1]
Ils constituent le principal objet de l’étude sur la gestion de l’AEP et d’assainissement en milieu rural : Jusqu’à présent, les opérateurs privés locaux ne sont intervenus en milieu rural que dans le cadre de prestations de services rendus à l’ONEP (sous-traitance).
Par contre, ces opérateurs n’ont pas pris jusqu’à présent de risques commerciaux (ils travaillent pour un client unique, l’ONEP). L’un des enjeux des opérations pilotes sera de tester la volonté du secteur privé local à prendre le risque commercial de la gestion des usagers dispersés dans de nombreux petits douars.

Les opérateurs privés d’envergure internationale
Depuis une dizaine d’années, des opérateurs privés[2] ont déjà pris en délégation le service de l’eau dans d’importantes villes du Maroc (Casablanca, Rabat, Tanger, Tétouan). Cela constitue à la fois une riche jurisprudence en matière de délégation au secteur privé et un excellent test en vraie grandeur de la capacité et la volonté à investir du secteur privé.

L’expérience de ces dernières années a aussi montré que les opérateurs privés d’envergure internationale n’étaient plus enclins à prendre le risque d’une gestion déléguée du service de l’eau dans des zones a priori peu rentables comme le milieu rural au Maroc. Bien que le cahier des charges des délégations envisagées ne les exclue pas, il faut être conscient qu’il n’y aura vraisemblablement pas d’offres de la part de ce type d’opérateurs pour les pilotes envisagés.

Quelle délégation?
La nature des services délégués
Les pilotes étudiés portent avant tout sur la délégation du service de distribution d’eau en milieu rural et dans les petits centres urbains. Afin de renforcer l’impact sanitaire des projets, les investissements en matière d’assainissement autonome pourront être simultanément soutenus par le projet sous la forme d’une subvention de type OBA. Par contre, dans la situation actuelle du marché, il ne serait pas réaliste d’introduire l’assainissement collectif dans le service délégué aux opérateurs privés locaux.

Le degré de délégation
L’ONEP possède déjà une riche expérience de la sous-traitance de tâches techniques à des opérateurs privés locaux et  souhaite aller plus loin en matière de délégation. Par ailleurs, les enquêtes de terrain nous ont montré que le secteur privé n’était pas encore prêt à prendre le risque commercial et à financer des délégations très poussées de type concession, BOT[3]

(Build, operate, transfert c’est-à-dire réalisation, gestion puis transfert) ou privatisation intégrale.

En conséquence, les délégations envisagées se situeront entre ces deux extrêmes, dans le champ de ce que l’on appelle généralement la gérance intéressée ou l’affermage.

Les arrangements contractuels envisagés pour les pilotes [4]:
-Une subdélégation de l’ONEP envers un opérateur privé
Le principe de ce contrat est de pousser le plus loin possible la logique des contrats de sous-traitance actuels, afin de reporter sur l’opérateur privé le risque commercial et les revenus qu’il peut tirer d’un risque bien géré.

Dans ce contrat, un opérateur est recruté par l’ONEP pour exploiter un (ou plusieurs) réseau(x) existant(s) et développer la clientèle en installant les branchements individuels (BI). L’opérateur prend une grande partie du risque commercial (son bénéfice est directement lié à son dynamisme dans le développement de la clientèle, mais le contrat peut introduire un mode de rémunération qui limite ce risque). Par contre, il prend seulement un risque limité en matière d’investissement (une partie de l’investissement en BI étant financée au travers d’une subvention de type OBA).

Ce contrat s’apparenterait à beaucoup d’égards à un contrat de franchise :
L’opérateur intervient au nom de l’ONEP. Le client perçoit le service comme un service ONEP.

L’opérateur vend un service dont le tarif et les standards de qualité sont définis par l’ONEP et sont uniformes à l’échelle nationale; cependant, rien n’interdirait d’introduire à l’avenir des nuances dans les standards ou les tarifs, pour tenir compte des conditions locales, comme on le fait dans beaucoup de contrats de franchise).
L’ONEP reste responsable du service à l’égard de la commune. Il n’y a pas rupture de la délégation.

-Un contrat d’affermage entre une commune et un opérateur privé local
Dans ce contrat, un opérateur est recruté par une commune pour exploiter un (ou plusieurs) réseau(x) existant(s) et développer la clientèle en construisant des extensions vers de nouveaux douars et en installant des milliers de branchements individuels (BI). L’opérateur prend une grande partie du risque commercial (son bénéfice est directement lié à son dynamisme dans le développement de la clientèle, mais le contrat peut introduire un mode de rémunération qui limite ce risque). Par contre, il prend risque plus limité en matière d’investissement (une partie de l’investissement en BI étant financée au travers d’une subvention de type OBA).

Ce contrat s’apparenterait à beaucoup d’égards à un contrat d’affermage :

L’opérateur est recruté par la commune pour exploiter des infrastructures existantes, mais qu’il convient de développer pour atteindre de nouveaux douars.

Le contrat contient des incitations suffisantes (durée du contrat, clauses de renouvellement, calcul de la rémunération) pour que l’opérateur investisse dans des infrastructures qui ne lui appartiennent pas.

La rémunération de l’opérateur dépend directement du volume des ventes.

Les différents contrats envisagés pour les pilotes [5]
Les différents contrats envisagés pour les pilotes

5. Le renforcement des capacités des collectivités locales :
La gestion directe par les communes ne donne pas satisfaction, parce qu’elle entraîne une confusion des comptes de l’eau et des autres comptes de la commune et parce que la procédure budgétaire communale est très rigide et se prête mal à la gestion quotidienne d’un service de l’eau (qui rend indispensable des décisions financières immédiates, comme le remplacement d’une pompe grillée).

C’est pourquoi le Consultant recommande que dans tous les cas, le gouvernement encourage les communes à organiser l’autonomisation du service de l’eau, selon plusieurs options qu’elles pourraient adopter en fonction du contexte local, de la demande et des capacités locales[6]:
Option A : Constitution d’un service communal de l’eau autonome (régie communale)
Option B: Mise en affermage auprès d’un opérateur local
Option C: Délégation formelle du service dans un douar à l’AUE.

Option A : Constitution d’un service communal de l’eau autonome (régie communale)
Il s’agit de systématiser la délégation de la gestion du service de l’eau par la commune à une entité communale autonome (bénéficiant d’une autonomie réelle en matière de gestion comptable, de ressources humaines et de responsabilité civile).

La création de telles entités autonomes est une tendance observée dans la plupart des pays[7]. Elle est particulièrement justifiée pour le service de l’eau, parce qu’elle doit à la fois gérer des investissements à long terme (la constitution d’un véritable bilan avec immobilisations et amortissement est donc très utile), gérer des imprévus (casse de matériel) et des impayés.

Option B: Mise en affermage auprès d’un opérateur privé local
Deux contrats de délégation par une commune ont été envisagés et des propositions précises figurent dans le rapport du Consultant: contrat d’affermage et contrat de gérance.

Le contrat de gérance présente un risque important: l’insolvabilité de la commune au moment de payer la rémunération de l’opérateur, dans la mesure où le budget communal dépend d’externalités difficilement maîtrisables (les arbitrages budgétaires du Ministère de l’intérieur).

En conséquence, le Consultant recommande aux communes d’opter pour un contrat d’affermage, qui transfère à l’opérateur le risque commercial, mais aussi les moyens de le couvrir par une bonne gestion des abonnés.

La délégation clarifie le rôle et renforce ainsi la légitimité des communes comme: Maître d’ouvrage (propriétaire des infrastructures en aval du ou des compteurs ONEP, y compris les extensions réalisées par l’opérateur); autorité délégante (seul signataire du contrat d’affermage avec l’opérateur); et acteur central de la régulation (en attendant la mise en place et le développement d’une institution indépendante), sous la forme d’une régulation par le contrat.

association des usagers d’eauSur le terrain, les capacités des communes apparaissent cependant encore relativement modestes, notamment en matière de gestion de contrats. Le renforcement de leur rôle et de leur légitimité suppose donc des actions de capacity building à destination du personnel communal (formations, dotation en outils de gestion, mise à disposition de prestataires de service en matière d’élaboration et de gestion des contrats).

Option C: Délégation formelle du service dans un douar à l’association des usagers d’eau
Le concept d’AUE renvoie parfois à une image d’amateurisme qui est peu compatible avec la gestion durable d’un service public aussi sensible que l’eau potable (notamment en termes de santé publique). Cette image n’est pas justifiée au Maroc, où de nombreuses AUE ont démontré qu’elles étaient capables de gérer pendant une dizaine d’années des systèmes complexes (certains ont plus de 1200 BI).

Comme il existe déjà 5 000 AUE au Maroc, la démarche recommandée par le Consultant n’est pas de les dessaisir au profit des communes ou du secteur privé, mais de renforcer le professionnalisme de ces AUE. Il  s’agit seulement d’aider les AUE (sur une base volontaire) à améliorer les services qu’elles proposent aux usagers et la pérennité de ce service.

Dans ce but, un financement de type OBA (c’est-à-dire accessible seulement sur la base de résultats, objectifs et vérifiables) pourrait constituer un outil intéressant, Il donnerait une incitation pour les plus dynamiques de ces AUE à améliorer leurs méthodes de gestion et de reporting et à soulager ainsi durablement l’ONEP et les communes de la gestion du service de l’eau dans 5 000 douars. L’OBA pourrait être réservé aux AUE qui acceptent de respecter un cahier des charges, y compris en matière de recrutement de personnel qualifié, de tenue et de publication des comptes et d’audit régulier des performances.

E. Au niveau de l’organisation interne
L’ONEP a entamé sa restructuration autour de ses axes stratégiques[8] dès 2001.

Ainsi, en matière de généralisation de l’accès à l’eau potable, le processus de restructuration a été entamé en 2001 par la création d’une direction centrale dédiée à l’AEP rurale (Direction de la généralisation de l’accès à l’eau potable) et 9 directions régionales.

Au niveau local, des structures spécialisées dans l’AEP rurale ont été mises en place (Agences mixtes). Ainsi, les activités Etudes et Travaux se font désormais localement avec un encadrement central.

Par ailleurs, et afin de ne pas alourdir sa structure, l’ONEP a maximisé le recours à l’externalisation sous forme d’assistance technique à la réalisation des études et travaux, de la sensibilisation et de la gestion.

Enfin, l’ONEP s’est renforcé par des profils spécialisés pour répondre à certaines tâches de sa nouvelle mission (hydrogéologues, sociologues, etc.)

F. Sur le plan réglementaire
Compte du rôle d’association des usagers d’eau dans la gestion locale de l’AEP rurale et étant qu’à ce jour à puiser leur fondement juridique sur un texte de loi non approprié, il est proposé « la refonte du cadre réglementaire »[9] régissant les associations des usagers d’eau (AUE).

Lire le mémoire complet ==> (Gestion sociale de l’eau au Maroc)
Mémoire de la Licence en Sciences Economiques
Faculté des sciences Juridiques, Économiques et Sociales
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[1] Etude sur la gestion de l’AEP et d’assainissement en milieu rural : options pour la mise en place d’une Output Based Aid (OBA). Source ONEP
[2] Idem
[3] (BOT) est une expérience de partenariat public-privé qui a été déjà tentée par le département de l’agriculture visant le cofinancement, la construction et l’exploitation des infrastructures d’irrigation.
[4] Etude sur la gestion de l’AEP et d’assainissement en milieu rural : options pour la mise en place d’une Output Based Aid (OBA). Source ONEP
[5] Etude sur la gestion de l’AEP et d’assainissement en milieu rural : options pour la mise en place d’une Output Based Aid (OBA). Source ONEP
[6] Idem
[7] En France, elle est par exemple devenue une obligation faite aux communes par la loi sapin de 1992
[8] Rapport sur la stratégie ONEP pour la généralisation de l’accès à l’eau potable aux populations rurales, septembre 2005. Source ONEP
[9] Idem