Réforme du secteur bancaire depuis la crise financière

By 16 March 2011

I. REFORMER LE SYSTEME FINANCIER INTERNATIONAL
La crise financière de 2007-2008 a profondément modifié les conditions économiques globales, en induisant une crise économique dont l’ampleur est comparable à celle de la crise de 1929.

Le segment des crédits immobiliers dits « subprimes » aux États-Unis est la source de cette défaillance de la finance internationale, jusqu’au point de non-retour atteint en septembre 2008 avec la faillite de la banque Lehman Brothers, fleuron du système bancaire américain depuis 1850. Mais la crise a révélé des problèmes dans la structure de la finance internationale, qui a connue de nombreuses phases de crise depuis plus d’un siècle: crise de 1929, crise du dollar en 1971, crise du Système Monétaire Européen en 1992-93, crise asiatique en 1997-98, crise Internet en 2000, crise argentine en 2001-2003, crise des subprimes en 2007-…, etc, pour ne citer que les plus importantes.

Ainsi les périodes de déflation soudaine des actifs financiers (définition d’une crise financière) semblent être endogènes au Système Financier International, et la finance apparaît comme risquée et sensible aux anticipations. Cela a lieu en dépit des travaux des économistes ayant dénoncé ces dérives : théorie de l’instabilité financière (Minsky, 1986), la théorie du risk management de Greenspan ou encore le risque systémique mis en avant par M. Aglietta.

La succession de crises financières au sein du capitalisme moderne conduit à remettre en cause le fonctionnement de la finance internationale, comme cela a déjà été le cas auparavant. En effet des plans tels que le Glass-Steagall Act aux Etats-Unis en 1933 ou bien les accords successifs du comité de Bâle ont tenté de rationaliser et de réguler le système financier international, afin d’éviter les déséquilibres et les crises financières qui ont de lourdes conséquences sur l’économie réelle : déflation, production en berne, chômage de masse, dans des proportions différentes selon le type et l’intensité de la crise. Or cela n’a pas fait disparaître les crises financières, loin s’en faut. Ainsi depuis 2008 semble se dégager une forme de consensus sur la nécessaire réforme du Système Financier International.

Plusieurs économistes et spécialistes de la finance internationale tentent de répondre à ce besoin de régulation, en formulant des propositions de réforme qui pourraient, le cas échéant, se concrétiser en termes de politique publique ou de réglementation bancaire. Les modalités et la pertinence des réformes proposées varient selon la nature de l’auteur (économiste, banquier, politicien…) et le degré de régulation qu’il envisage (règles microprudentielles ou réformes du système dans sa globalité.

Il s’agit dans cette partie de présenter les diverses pistes de réforme envisageables dans le cadre d’une refonte du Système Financier International. Nous verrons en premier lieu les réformes concernant les banques et la réglementation du secteur bancaire (1), puis les propositions portant sur l’architecture financière internationale (2), et enfin les pistes de réflexion visant à modifier l’organisation institutionnelle (3).

1. Réformer le secteur bancaire
L’ensemble du secteur bancaire a été décrié pendant la crise. En effet les subprimes sont des crédits hypothécaires dont les vertus sont floues : il apparaît bien souvent que cela a permis à des ménages structurellement non solvables de s’endetter afin d’accéder à la propriété. Le fort risque de défaut était donc pris en compte par les offreurs de crédits, les prix de l’immobilier aux Etats-Unis ayant connus une croissance continue au cours des dernières années. Or le marché de l’immobilier a connu un point de retournement, avec une très forte baisse des prix entamée en 20063. Cette évolution, couplée aux déséquilibres induits par la titrisation (voir Partie I, II, 1. ), a conduit à une cristallisation des reproches vers le secteur bancaire. La vision selon laquelle réformer les banques et leur métier suffirait à assainir le Système Financier International est discutable. Mais les décisions politiques ont pour l’instant tendance à se concentrer sur ce terrain là, ne serait-ce que par soucis électoral : les gouvernements occidentaux se doivent de montrer que les banques sont ellesaussi soumises à la rigueur. Nous verrons dans un premier temps la nécessité d’une réglementation macroprudentielle (1), en complément d’une réglementation microprudentielle (2), et enfin un contrôle de la finance par la finance, autrement dit en utilisant et approfondissant les instrument déjà disponibles (3).

A. Renforcer la règlementation macroprudentielle…
La réglementation macroprudentielle s’est imposée au fil du temps comme une variable indispensable à toute tentative de réforme du Système Financier International. La survenue de la crise actuelle a montrée l’insuffisance d’une régulation microprudentielle, c’est-à-dire une prise en compte individualisée de chacun des acteurs du système financier (principalement les banques), afin d’assurer la protection des déposants. La réglementation macroprudentielle n’a pas les mêmes finalités, puisque cela regroupe des mesures globales visant l’ensemble du système financier (cf. Annexe 1, p. 91). Il s’agit précisément de protéger ce système contre les instabilités endogènes qu’il présente. Ces instabilités sont d’une part la tendance à la procyclicité, c’est-à-dire l’amplification des phases de bulles et des phases de crises de liquidités ; d’autre part le risque systémique4, qui est un risque affectant le système financier dans son ensemble et dont les causes sont endogènes au système.

La réforme de la finance passe donc par la gestion de ces deux failles. Cela est intimement lié à l’activité de crédit pratiquée par les banques, puisque la réglementation macroprudentielle est un prolongement de la doctrine du « risk management » de Greenspan (Aglietta & Rigot , 2009, p. 132). Celle-ci voit dans les cycles d’expansion et de réduction du crédit la cause des cycles financiers et donc la succession de crises dans le système financier. Par ailleurs le marché du crédit est devenu de plus en plus indépendant des variables monétaires et les crises financières n’apparaissent donc plus forcément dans des contextes inflationnistes. Mais les politiques mises en oeuvre par la Fed et l’utilisation du taux directeur se sont révélées insuffisantes à enrayer les phases d’euphorie sur le marché du crédit et nécessite donc une réglementation complémentaire du système, à un niveau global ou macroprudentiel.

Tableau 1: Les « 3 D »Désintermédiation : permet aux entreprises d’accéder directement aux marchés financiers (finance di-recte), et de se financer par émissions de titres (actions, obligations) plutôt que d’emprunter auprès d’institutions financières. C’est la suppression des intermédiaires. Cela a favorisé l’avènement de la financiarisation, c’est-à-dire le recours croissant aux marchés financiers dans l’économie, pour les institutions financières comme pour les entreprises.Dérèglementation : processus d’assouplissement ou de suppression des réglementations nationales

régissant, et restreignant, la circulation des capitaux (contrôle des changes, encadrement du crédit, etc).

Décloisonnement : processus de suppression pour les banques de la segmentation entre les activités

de dépôt et activités d’affaire. Plus largement, interconnexion entre les différents marchés financiers : marché obligataire, marché des changes, marché à terme. Désormais, il n’y a qu’un seul marché global.

Le cadre macroprudentiel est instauré avec la création du Comité de Bâle en 1974, et les recommandations formulées en 1988, communément regroupées sous le titre Bâle I. Les propositions, en accord avec la Banque des Règlements Internationaux (BRI), visent à atténuer la procyclicité du système financier et à instaurer la stabilité. Cela s’est traduit par le ratio Cooke, qui impose aux banques de détenir au moins 8% de fonds propres par rapport à l’ensemble des encours de crédits accordés. Cela a été prolongé par les accords dits Bâle II, qui sont axés autour de trois piliers (BRI, 2003) : l’exigence minimale de fonds propres (prolongement du ratio Cooke), la surveillance prudentielle et enfin la discipline de marché. La réglementation en terme de fonds propres minimaux est le coeur du système.

Notre propos n’est pas d’expliciter techniquement les différentes modalités de Bâle I et II mais plutôt de livrer la perception qu’en ont les auteurs, principalement comme outil de réforme du Système Financier International5.

Une des caractéristiques du système bancaire est la grande diversité de ses acteurs : depuis le décloisonnement des années 1980, composante des « 3D », le secteur bancaire voit apparaître des investisseurs qui ne sont pas des banques mais qui pratiquent l’activité de crédit et la titrisation inhérente à ce marché. Ce sont des banques d’investissement, les hedge funds (fonds spéculatifs), ou plus généralement des Investisseurs Institutionnels. Leur fonctionnement et notamment le fort effet de levier qui caractérise leurs financements en font selon M. Aglietta des entités vecteurs de déséquilibres dans le système financier (Aglietta & Rigot, 2009). De plus, leurs activités sont reliées entre elles et imbriquées l’une dans l’autre, ce qui explique en partie la vitesse et l’ampleur de propagation de la crise financière de 2007. Repenser le cloisonnement et redéfinir le « métier » des banques est donc envisageable.

Lehman BrothersPour Aglietta & Rigot (2009, p. 135), « aucune politique macroprudentielle contracyclique n’est possible si elle n’englobe pas la supervision par la banque centrale de la nébuleuse bancaire ». Cela peut se concrétiser par une régulation des banques d’investissement au même titre que les banques commerciales, ou encore par des mécanismes d’incitation à ne pas abuser de la fonction de prêteur en dernier ressort de la banque centrale. Cette fonction possède un effet pervers, celui de toujours présenter un garde-fou en situation de crise de liquidités, ce qui profite aux banques « sérieuses » mais également à celles ayant pris des positions risquées.

Un accord concernant une réglementation macroprudentielle devra être envisagé au niveau international et nécessitera un approfondissement de Bâle II, afin qu’une coopération entre les économies concernées puissent s’établir ; cela concerne également les places financières offshore, qui font par ailleurs l’objet de réformes (cf. Partie I, II, 5. ). La réglementation prudentielle proprement dite vise à contrôler et réguler l’activité de crédit. Il s’agit de limiter l’effet procyclique du crédit, qui se traduit par un credit crunch en situation de crise de liquidité. Cet effet aggrave d’autant la récession : les entreprises éprouvent des difficultés à emprunter et à investir. Les banques doivent être incitées à ne pas restreindre les crédits de manière disproportionnée en situation de retournement de l’activité, et à ne pas s’engager dans une phase d’euphorie de crédit en cas de reprise. Cela pourrait s’impulser par une redéfinition des modèles d’évaluation des risques, leur portée, leur champ de considération, etc (Klein, 2009, p.298)6.

En revanche, contrairement à leurs ambitions, les normes prudentielles de Bâle II sont procycliques. Elles prévoient une provision en fonds propres proportionnelle aux engagements de crédits, qui sont ensuite pondérés en fonction du risque (donc au dénominateur de l’équation) : or le risque augmente en situation de crise et diminue d’autant la provision pour risque (Klein, 2009, p.297). L’approfondissement de Bâle II évoqué doit être réorienté vers un provisionnement des banques en fonds propres résolument dynamique, qui fluctuerait selon la phase financière dans laquelle elles se trouvent. Ceci pourrait s’apparenter à une « provision pour risque systémique » (Aglietta & Rigot, 2009, p. 137), et serait contrôlé par la banque centrale. La mise en pratique d’une telle mesure s’appuie sur les travaux de la BRI sur les écarts de spreads mais également sur l’hypothèse d’instabilité financière évoquée plus haut.

La règlementation macroprudentielle vise donc à rendre les décisions des acteurs financiers contra-cycliques vis-à-vis de l’économie réelle. Parallèlement à cette approche par la règle, il est envisagé une approche discrétionnaire de la « macrosurveillance », dirigée « du haut vers le bas » (top-down), dans laquelle l’intervention et son ampleur serait décidée par les autorités, par exemple la banque centrale (Landau J-P in Banque de France, 2010). La délicate et incertaine prévention des cycles financiers fait de cette approche une variable complémentaire qui est même, selon Landau, « indispensable ».

Ceci étant, en complément de la macrosurveillance évoquée jusqu’ici, la règlementation microprudentielle apparaît comme une réforme importante du Système Financier International.

B.  …en prolongement d’une règlementation microprudentielle
La question de la règlementation microprudentielle doit être traitée avec la même attention que la règlementation macroprudentielle (ou microsurveillance). Ces deux entités forment un tout cohérent. La microsurveillance peut se définir comme l’application concrète des normes de régulation issues de Bâle II : les Trois Piliers. Puisque la règlementation macroprudentielle n’est à ce jour que peu développée, c’est par la microprudentielle que peut commencer la nécessaire stabilisation de la sphère financière.

La règlementation microprudentielle se décompose en une exigence de capital (solvabilité) et une exigence de liquidité, qui toutes deux découlent des propositions formulées par le comité de Bâle.

L’exigence de capital se concrétise par l’objectif de fond propres qui consiste à veiller à ce qu’aucune banque ne se retrouve dans une situation d’insolvabilité (incapacité totale d’honorer ses dettes auprès des créanciers), d’où le ratio Cooke puis ratio de solvabilité McDonough7. Cette règlementation des fonds propres vise à améliorer « la qualité, la transparence et l’harmonisation internationale ainsi que leur niveau global disponible dans les établissements financiers ». Il y a donc bien un souci de qualité, afin de ne pas reproduire les erreurs des produits « toxiques » redoutés lors de la dernière crise ; mais aussi un souci de quantité, afin de prévenir toute situation d’insolvabilité où la seule solution est alors un refinancement par la banque centrale ou un sauvetage étatique. Un autre aspect de l’exigence de capital est la couverture des risques de marché. Cela passe par une plus forte réserve de capital exigée pour les opérations de titrisation et de retitrisation, par l’introduction d’une « value-at-risk » (VaR). Cette valeur-en-risque a pour objectif de pondérer les exigences en fonction du risque. Il existe d’autres mesures dont la technicité n’est pas notre propos. Un dernier volet de réforme est la création d’un « ratio de levier » : il prendrait en compte l’ampleur du levier actifs/capital au sein de la banque dans les exigences qui pourraient lui être appliquées en terme de fonds propres ( Banque de France, 2010).

L’exigence de liquidité recouvre par définition le risque pour les institutions financières d’être en position d’illiquidité, c’est-à-dire en situation de manque de capitaux de manière temporaire (par opposition au caractère définitif de l’insolvabilité). Cette disposition est également prévue par Bâle II, mais la crise a démontré que son application se révèle incomplète. La Banque de France précise dans son rapport (BdF, 2010), que le volet concernant la position de liquidité des banques reste grandement perfectible, notamment par la complexité de la prévision et donc de la supervision dans ce domaine. L’objectif est de tendre vers une réglementation commune sur les actifs liquides dont dispose les banques, et ce malgré leur forte dépendance au business model de chacune des banques. Il semble se dégager l’idée d’un « ratio d’actifs liquides minimum » plutôt conjoncturel (horizon d’un mois), et un ratio « structurel».

L’idée d’une microsurveillance dans le but d’accroitre la régulation macroprudentielle est établie par d’autres auteurs. La plupart rejoignent les concepts précédemment cités. Cependant un autre volet est celui des amortisseurs. Plutôt que des fonds propres, il peut être envisagé des « amortisseurs non-discrétionnaires » (Cartapanis, 2009), qui permettraient de réguler les provisions des acteurs financiers de manière explicite, visant ici la règle. Cela s’établirait en complément de mesures dont l’ampleur serait régulée selon la situation du système financier, visant ici la discrétion.

Les deux aspects de la réglementation établis jusqu’ici (macro et micro) ne trouvent un sens que dans leur application, dans la perspective d’une rénovation du Système Financier International. Ils recouvrent en fait plusieurs mesures concrètes, affectant les différents acteurs de la finance. La réforme est rendue nécessaire par l’ampleur de la crise, et par le constat d’une faille de la discipline de marché qui n’apporte plus l’efficacité escomptée par la théorie orthodoxe (marché autorégulateur).

Lire le mémoire complet ==> (Réforme du système monétaire et financier depuis la crise financière)
Mémoire de Master 1 Economie internationale et globalisation (EIG)
Université Pierre – Mendès-France Grenoble – Master 1
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3 Le prix médian a diminué de 129% en moins d’un an ( Artus, Betbèze, De Boissieu, 2008).
4 Expression courante en finance internationale, mais régulièrement employé par M. Aglietta dans son oeuvre ; notamment : interview de M.Aglietta, (2010).
5 Pour en savoir plus sur Bâle I et II, voir le site internet de la BRI.
6 O. Klein est professeur d’économie et de finance, HEC.
7 Fonds propres de la banque > 8% des (risques de crédits (85%),de marché (5%), opérationnels (10%)). Source : BRI, 2003.