Le contexte des organismes publics et le contrôle de gestion
Deuxième partie : Intégration de contrôle de gestion dans la nouvelle gestion publique ( management public)
Introduction
Le socle commun des fonctions publiques repose en grande partie sur les valeurs fondamentales que sont l’appartenance à des Etats de droit, la neutralité des agents publics, la non-discrimination et la distinction entre politique et administration.
Ces dernières années, certains pays se sont résolument orientés vers des démarches volontaristes visant à refondre plus ou moins complètement leur management public.
D’autres s’y sont lancés de manière plus progressive, en fonction du contexte local et de la conjoncture plus ou moins propice.
D’autres encore en ont fait l’affichage sans se donner réellement les moyens d’y parvenir.
Malgré les hésitations de certains, la volonté de s’engager dans une logique objectifs/résultats (planification stratégique et nouveaux outils financiers) transcende toutes ces politiques.
Cette nouvelle culture du résultat a emprunté au secteur privé des systèmes d’information et de contrôle qui ont été largement adaptés au secteur public.
Globalement, les Etats qui ont mis en place de telles réformes se sont engagés dans trois démarches.
- La première vise à simplifier les procédures administratives en se préoccupant prioritairement de l’avis et de la place du citoyen-usager vis – à- vis de l’administration.
- La deuxième concerne la mise en place d’une logique de résultat visant la qualité du service rendu.
- La troisième, qui est la résultat des deux premières, concerne la rénovation des structures administratives par une meilleure gestion des ressources humaines et surtout le développement des outils de suivi et de contrôle.
Mais comment peut on intégrer ces derniers dans une sphère caractérisée par des particularités énormes différentes de celle de l’entreprise privée ?
Chapitre I : Intégrer le contrôle de gestion dans les organisations publiques
Le contrôle de gestion s’est développé dans l’entreprise. Ses outils, méthode démarches ont été depuis du XXe siècle pour apporter des réponses aux problèmes de l’entreprise.
La récupération de ces outils méthodes et démarches par des administrations publiques ayant une finalité intrinsèquement différente de celle de l’entreprise, même si l’on considère généralement qu’elles doivent obéir aux ardentes obligations d’efficacité et d’efficience, est légitime.
Cependant cette transposition demande un travail d’investigation, d’analyse sur ce qui est transposable et ne l’est pas, sur la nature et l’importance des transpositions.
Ainsi que sur le développement de démarches de contrôle de gestion propres aux organisations publiques (c’est dans ce cadre – là l’évaluation doit être raccordée au contrôle).
A défaut d’effectuer ce travail, on succomberait au péché « d’entrepromorphisme » qui vise à faire ressembler le plus possible les organisations publiques aux entreprises en oubliant que leur modernisation doit être au service de leur publicitude et non la gommer.
Section 1 : le contexte des organismes publics
L’analyse du contexte des organisations publiques nous amène en premier lieu à donner une vision générale sur la nature de ces organisations, leurs particularités et les caractéristiques qui les différencient des entreprises privées.
Pour présenter en second lieu les différentes contraintes et obstacles qui peuvent entraver la mise en place du contrôle de gestion dans le secteur public.
Les premières contraintes auxquelles doivent penser les tenants de l’implantation du contrôle de gestion dans organisations publiques sont celles qui sont inhérentes à sa vocation à son mode de fonctionnement managérial et son contexte relationnel.
Le contexte particulier des organismes publics
1-1 Les organisations publiques
Les organisations publiques constituent un ensemble dont le contenu est flou et dont l’hétérogénéité est grande.
Les analystes du secteur public utilisent une batterie de critères dont la combinaison rend difficile toute définition à priori des organisations publiques.
C’est pourquoi, plutôt que d’essayer de cerner le contour de l’ensemble organisations publiques.
Il convient de tenter d’en dégager les facteurs de spécifié en admettant que ces facteurs ne sont pas tous vrais pour toutes les organisations publiques, et ne revêtent pas la même intensité pour chacune d’entre elles.
Il en résulte que notre développement sera centré sur les administrations qui remplissent une mission de service public quelque soit leur dénomination.
Les organisations publiques se distinguent généralement par :
- Leur finalité,
- La nature de leur production ;
- La nature de leur relation avec l’environnement,
- La nature de leur système de décision
* Les finalités
Contrairement à l’entreprise privée qui cherche le profit, les organisations publiques poursuivent des objectifs en général multiples et difficiles à mesurer une de leurs fonctions est de fournir différents types de services à des usagers.
Les organisations publiques ont souvent plusieurs publics, ils ont une fonction sociale qui dépasse largement la simple fourniture de service. Le rôle valeurs sur lesquelles repose l’identité de l’organisation est en général très important.
La mesure des résultats obtenus va donc être plus complexe que ne l’est la mesure de rentabilité d’un produit ou d’un secteur d’activité dans une entreprise privée.
Au-delà de la mesure des résultats, la tache est aussi difficile lorsqu’il s’agit d’évaluer l’impact de l’activité de l’organisation publique vis-à-vis de tel ou tel objectif poursuivi.
– La nature de leur production
La plupart des organisations publiques fournissent à leurs consommateurs ou usagers non des biens matériels mais des services immatériels.
Ce qui rend la tâche de définition d’un produit ou d’une prestation difficile.
La qualité d’un service fourni à ses visiteurs est un élément pour lequel les opinions l’emportent sur les appréciations objectives, ce qui pousse les organisations publiques à mettre en place des indicateurs de qualité.
– La nature des relations avec l’environnement
Les organisations publiques peuvent rarement être considérées comme des organisations totalement autonomes.
Il convient de tenir compte du fait qu’ils font partie de l’ensemble du secteur public et que cela leur impose différentes contraintes : règles de la comptabilité publique, règles des marchés publics, statut de la fonction publique.
– La nature de leur système de décision
Toutes les organisations publiques sont sous la dépendance d’une autorité politique, cette dépendance est directe dans le cas des administrations d’Etat ou des administrations territoriales, elle est indirect lorsqu’elle s’exerce par le biais d’une tutelle dans le cas des établissements publics.
La prise de décision dans ce contexte, se fait non seulement en fonction des objectifs de l’organisation mais aussi compte tenu de l’impact qu’elles ont sur l’opinion publique.
En conséquence, les objectifs globaux ne sont pas toujours explicités.
Il est alors difficile de déterminer à quelle politique se rattachent les objectifs instrumentaux des gestionnaires ou d’évaluer les résultats obtenus.
En effet, les enjeux de pouvoir qui en résultent et l’interférence entre les différents niveaux de décision conduisent les organisations publiques à rechercher des solutions satisfaisantes plutôt que des solutions optimales.
L’obligation d’efficacité qui s’impose aujourd’hui aux organisations publiques ne répond ni à une situation conjoncturelle ni à une mode.
Elle résulte d’une part, de l’inertie qui caractérise ces organisations et les rend moins aptes à renouveler par elles mêmes leur mode d’action.
Mais aussi des mutations de la société et de son environnement ( privitisation rigueur des finances publiques, évolution technologique, nouveaux besoins des usagers ).
En outre, ces entités sont désormais conduites à se justifier devant l’opinion publique et sont amenées à démontrer que la façon dont elles gèrent leurs fonds est rationnelle.
Ce qui signifie d’une part qu’elles se fixent des finalités explicites, d’autre part qu’elles organisent rationnellement les moyens de les atteindre.
Ceci étant, l’implantation du contrôle de gestion dans les organisations publiques ne doit pas ignorer ces traits caractérisant le service public pour réussir sa mission pour le seul fait que l’administration publique assume une fonction d’intérêt général, cela fait poser une responsabilité énorme sur le dos du contrôle de gestion.
La vigilance et l’attention qu’il doit accorder à la performance de l’administration doivent être toute particulière.
Donc l’implantation du contrôle de gestion dans les organisations publiques doit tenir compte de la nature de ses activités, le mode de son organisation et son fonctionnement.
Bref elle doit tenir en compte la spécificité du management public, ce terme qui mérite d’être analysé d’une façon plus profonde.
1-2 Le contrôle de gestion et le management public
Aujourd’hui, le modèle bureaucratique dans les administrations publiques est fortement remis en cause.
Le contexte actuel de société, par la diminution des ressources et l’augmentation des exigences citoyennes, amène à redéfinir des fonctionnements et des habitudes acquis depuis des décennies.
Ceci au moment où les débats sont de plus en plus axés sur les notions de « service public économique d’intérêt général » et de « service universel ».
Trois raisons essentielles ont conduit les Etats à s’engager, plus ou moins résolument, dans des réformes de modernisation de la gestion publique:
- La contrainte budgétaire,
- le souci d’une utilisation plus efficace de l’argent public,
- l’impératif de transparence de l’action administrative.
Désormais, l’usager se trouve placé au centre des préoccupations dans une logique de qualité de service élevée à des prix les plus abordables possibles.
L’enjeu devient clair : les techniques de gestion à mettre en œuvre doivent intégrer désormais ces paramètres qui conditionnement le développement du management public.
Les termes « gestion » et « management » sont employés de nos jours couramment mais pas toujours de manière cohérente car ces concepts restent souvent très approximatifs dans la pratique quotidienne.
Si donner un contenu précis à ces mots n’est pas une tâche aisée, pour certains l’origine anglo-saxonne du mot management n’est pas prouvée.
Elle pourrait remonter au vieux français « ménagement » qui signifiait : « l’art de conduire, de diriger de manier… ».
Pour d’autres, management viendrait de l’anglais « to manage, diriger » Quoi qu’il en soit, ce mot fait désormais partie du vocabulaire franglais.
Quant au terme gestion, il est utilisé de manière très différente d’un pays à un autre en étant assimilé à la notion de contrôle pour les uns de pilotage pour les autres, de suivi financier pour d’autres encore.
Les termes gestion et management ayant été au fil du temps si fortement connotés par l’entreprise, il semble normal de s’y rapporter pour les comprendre Tous les sociologues du secteur privé reconnaissent que deux types de décisions contribuent au bon développement d’une entreprise :
- les décisions stratégiques et
- les décisions tactiques.
Les décisions stratégiques, à partir de l’observation du passé façonnent au fil du temps les activités de l’entreprise et ses relations avec l’extérieur.
Mais pour faire face au jour le jour, les décisions tactiques permettent de maintenir l’activité quotidienne de l’entreprise.
Gérer une entreprise ou une organisation, c’est d’une part définir ses orientations à long terme et d’autre part prendre quotidiennement les décisions qui lui permettent de vivre.
On distingue ainsi les deux composantes suivantes :
- La gestion et le management de type stratégique de l’organisation, c’est-à-dire l’acte de définir les choix fondamentaux qui engagent profondément l’avenir et qui sont très largement des paris dont on cherche à limiter l’incertitude,
- La gestion et le management de type opérationnel qui maintient l’activité de l’organisation et qui est l’art de la conduire, de la diriger de la planifier et de la contrôler.
Deux conceptions du management public se cotoient au sein des services publics. Une conception globale qui est conçue comme le management du pouvoir politique, et des politiques mais qui est loin de faire l’unanimité dans le monde.
L’autre conception, qui est plus consensuelle, considère que le management public est « le management des services publics ».
On peut donc tirer de ceci la définition suivante : le management public peut être compris comme la mise en œuvre de l’ensemble des processus d’organisation, de pilotage et de contrôle des organisations publiques qui visent à améliorer leur efficacité et leur efficience dans le contexte de leurs compétences.
Ce management public permet aux responsables du secteur public de conduire les organisations dont ils ont la charge par la mise en œuvre de techniques et de méthodes déterminées.
1-3 Les contraintes à la mise en place du contrôle de gestion
Le contrôle de gestion n’est pas un long fleuve tranquille, sa mise en place semble facile, mais des difficultés se posent sur le terrain, et on assiste souvent à de nombreuses réticences et de nombreux obstacles.
Ils ne sont pas insurmontables mais il faut les connaitres pour pouvoir mieux les franchir
* La résistance sociale au changement
Tout le monde craint le changement, cette attitude est humaine, dès que vous avancez le mot changement, vous déclenchez un phénomène de résistance.
Cela s’explique généralement par l’absence d’une culture orientée vers le reporting.
* La peur de la sanction
C’est une certaine liée à l’obtention d’un résultat, les interrogations portent sur les conséquences de ces résultats. S’ils sont mauvais que va-t-il passer ? vais-je être sanctionné ?
Ces questions sont valables du haut en bas de la hiérarchie
* La prégnance des anciens paradigmes
Nous nous heurtons ici à une logique de territoire ou à certains alibis par exemple, tout le monde doit être traite de la même façon sous prétexte d’être au service de l’intérêt général
* Des difficultés conceptuelles
Ce sont des modèles de gestion qui sont compexes à mettre en place. Il ne faut pas se tromper ou être trop ambitieux.
Il vaut mieux un système assez robuste qui recueille un consensus plutôt qu’un système exhaustif qui traite tous les rouages de l’entité.
* Les indicateurs
Il en existe beaucoup dès que nous entrons dans les notions de source d’information ou de périodicité, des protestations émergent.
* Un management inadapté
Il affiche un management par objectif mais, en pratique, ne fonctionne pas du tout de la sorte. Ce contraste est tout de suite perçu par les collaborateurs et décrédibilise la démarche ou la rend très difficile.
* Le calcul des coûts
Il est difficile et compliqué dans les administrations car il renvoie à des notions de mauvaise gestion.
* Des systèmes d’information inadaptés
Ils ont été créés pour répondre à des prescriptions réglementaires et non pas pour fournir de la gestion de qualité.
* Des tâches supplémentaires
Le contrôle de gestions fournit des tâches supplémentaires.
* Une progression différenciée difficile à gérer au sein de l’organisation
Les services pilotes vont aller très vite, et des services qui n’ont pas été déclarés pilotes, car ils étaient plus difficiles à traiter, vont l’être par la suite.
* L’absence de système d’incitation financière pour les cadres
Généralement, dans le secteur privé, les cadres qui ont atteint les objectifs fixés par le contrôle de gestion sont récompensés, ce qui les incite à poursuivre leurs efforts.
Cette récompense peut être financière ( primes) ou prendre la forme d’avantages en nature ( congés, voyages , offerts )
Ce type de rémunération directe en fonction des résultats n’est pas possible actuellement dans la majorité des organisations publiques.
De ce faite, comment récompenser les cadres qui atteignent leurs objectifs comment les motiver et éventuellement, comment, les sanctionner ?
* La présence d’objectifs tactiques multiples, mal définis et changeants
Du faut de la complexité des missions des organisations publiques, la déclinaison de ces missions en objectifs tactiques n’est pas chose aisée.
Cela se traduit parfois par des objectifs tactiques imprécis, et changeants.
Une autre difficulté se présente dés la formalisation des objectifs, c’est l’ignorance des besoins des usagers.
Sans trop tarder sur les containtes qui peuvent éventuellement bloquer la mise en place du contrôle de gestion au sein des organisations publiques.
On va présenter tout de suite les pré-requis indispensable, à notre avis afin de constituer une plate forme pour une telle mise en place.
L’analyse de ses pré-requis conduira certainement à imaginer la nature des problèmes qui peuvent entraver l’opération de la mise en place, et éclairera davantage les idée avancées dans la paragraphe précédente.
